第三节 两类教育需求方筹资机制的比较

根据资金是否回报的性质，将教育筹资体系划分为“转移支付性质资金”和“交易性质资金”两类资金，筹资机制也相应地分为“转移支付机制”和“交易机制”（图1-7），教育资金运行机制是指用于教育的资金在其收入、支出以及管理过程中各个相关要素之间形成的相互联系、相互作用的关系。“转移支付机制”和“交易机制”在资金回报、流动关系，以及资金供求双方的关系上有显著的不同，从而印证了金融工具的效率原理。

一、转移支付机制分析

广义的转移支付机制包括社会转移支付、财政转移支付和家庭转移支付。从长远看，家庭教育资金是一种分成制教育资金。教育财政资金是当前学生资金的最重要组成部分，本节以此为转移机制的代表来分析其制度特征和制度效应。

（一）教育资金流动路径

教育财政资金运行机制是指教育需求方的资金主要来源于政府，由政府决定其投入对象、投入渠道、管理过程，并由政府进行其绩效评价的资金运行机制。这种机制是我国教育需求方获得资金的重要机制之一，其相关主体与现金流路径如图1-8所示。

在教育财政资金机制下，根据渠道特征不同，作为教育需求方的学生获得资金的方式表现为以下三种。

渠道一：财政部门通过教育机构将教育资金按照某种规则直接拨给学生的机制。这些学生是通过某种特定的甄别机制筛选出来的。奖学金、助学金、补助以及助学贷款中国家的补贴利率等均属于直接教育财政机制的资金供给方式。这种渠道表面上看可以称为直接教育财政机制，但是教育资金也并不是直接到达学生手里，中间仍然要经过很多环节，各级财政部门、行政机构需要层层管理监督，因而带有较强的间接性。

渠道二、渠道三：与直接教育财政机制相对应的是间接性教育财政机制，即国家财政部门通过为学校或者其科教人员提供转移支付资金从而间接使学生受益。例如，国家拨款为学校提供基建投入、教学设备、仪器、图书、工资及日常运营费用；国家根据需要照顾某些专业和学校而提供资金补贴，放宽准入规则等；国家对教师的一些优惠政策，住房补贴、免费培训等；财政部通过科研项目的形式使一部分教职员工或其他组织获得资金，然后由主持项目的负责人吸收学生参与，使学生获得教育资金。

表面来看，在间接教育财政投入下，学生并没有直接获得财政教育资金。但是无论教育经费用于学校基础建设还是作为补贴给教师、科研人员，最终受益者还是学生。学校基础建设是为了给学生提供良好的学习环境，给教职工的补贴也是为了吸引优秀的人才、激发教职工的工作积极性，更好地为学生服务。

本章对教育金融筹资体系下财政性转移支付资金的研究是基于受教育者的需求而言的。通常，财政性转移支付资金主要有以下几种表现形式：（1）财政拨款。由政府财政部门直接或间接地经过教育管理部门拨付给各级各类学校，这是政府财政性教育投资的基本形式；（2）征收教育税费。包括开征用于教育的税收或税收附加费，由税务部门征收后，再直接或间接地转拨给学校。美国征收教育特税是地方办教育的经费来源之一，公立中小学的大部分收入来自于财产税和州的税收；（3）专项补助。政府对学校专项计划的补助，如对重点实验室或某项科研项目的资助；（4）对受教育者的资助。一些发达国家为了帮助家庭经济较差的学生享有受教育的机会，政府提供条件较为优惠的教育贷款计划。同时政府还为成绩优异者颁发奖学金。

在参与主体方面，教育财政资金运行机制的利益相关方包括政府、企业、家庭、学校、教师、学生和其他，他们之间的关系可以从图1-3中看出，即国家政府机构通过税收、捐赠、发行彩票等手段从家庭、企业等形成教育资金池，财政部根据国家当前发展的需要，进行预算，通过各级政府和相应行政机关，最终把教育经费通过一定项目、按照一定标准拨款给学校、教职工和学生。

（二）基本特征

教育财政资金运行机制主要有以下四大基本特征。

第一，资金供给主体一元化。

尽管财政资金来源于各种各样的纳税人，但是由于征收并无教育指向性，所以教育资金供给主体在此处特指政府。显然，在财政运行机制下，教育资金供给主体政府化了。我国教育资金的主要来源是政府财政，财政性教育经费作为国家整个财政的一个组成部分，在教育事业中国家就成为天然的主导者。在教育经费的整个流程中，教育经费的来源、管理、分配完全由我国政府部门决定。因此，政府在教育中的主体性也就表现为教育经费的收入主体性、管理主体性和分配主体性。

第二，决策机制的计划性。

全国教育经费中大部分是国家财政性教育经费，而预算内教育经费又是国家财政性教育经费的主体，预算内教育经费的自身特征也就代表了我国教育经费的整体情况。在教育经费流程中，教育经费的来源、管理、分配完全由我国政府部门采取预算拨款的方法加以决定，其他主体只是被动接受。这种机制带有典型的计划性质，与以产定销的生产体制相联系。

第三，资金传递过程的间接性。

从教育需求方来看无论是直接教育财政机制还是间接教育财政机制，各种教育资源在到达学生的过程中要经过多个传导环节，路径较长。直接教育财政机制并不是表面看来的政府直接把教育资金分到学生手里，中间经过各级财政部门以及行政部门的转移、下拨，经过各层级的管理再分配等，最终分配给学生。而间接教育财政机制下学生并没有直接获得教育资助，除了具有直接教育财政机制的各中间环节外，还要通过学校、老师等的作用最终使学生受益。

（三）财政教育资金效率

我们可以从4个方面，即获取效率、甄别效率、使用效率和运行路径来理解教育财政机制的效率问题。

1．资金配置效率低

教育财政的配置机制效率不能有效反映教育需求方真实的资金需求程度以及边际使用效率。第一，教育财政预算机制与行政性竞争机制。教育财政预算的大小有赖于政府对教育发展的主观预计与主观规划，也有赖于教育部在所有类似需要参与资金竞争部委中的力量对比。第二，“跑部钱进”的分配机制。有限的教育财政资金的配给也服从教育部预算与发生在各学校中的“拨款申请竞赛”。那些“申请不力”而真正需要款项的学校往往得不到拨款。

2．甄别标准不合理

以比较普遍的“贫困标准”和“成绩标准”为例。“贫困标准”依据的书面标准是“贫困证明”，依据的行为标准则是“日常花费”。这种机制易于诱导学生开虚假证明和伪装等逆向选择行为。另外，由于歧视贫困生的社会心理存在，以贫困为标准一定程度上会造成心理敏感学生放弃助学金或者产生心理阴影；“成绩标准”也可能激励一部分学生的作弊行为。学习素养不是一天养成的，那些获得学习能力的学生可能成为“常胜将军”，在获取资格方面产生“马太效应”。另外，以课程成绩作为教育成绩的指标具有片面性，实践能力强、身心全面发展，或者具有特殊能力的人才会被排除在奖励之外。

3．资金使用效率不高

教育财政机制的委托-代理链过长，又缺乏适当的监督管理机制。财政教育资金在很长的流动链条中会带来很多问题。第一，管理成本高。环节越多，就需要越多的人力和物力来管理财政资金，以使其顺利达到资金的最终分配者手中。第二，难以实行有效的监督。资金分配流程过长，透明度不高，很难有效测量资金的分配情况，给监督带来了较大挑战。第三，时效性差。教育资金从政府到资金最终分配者手中，需经过层层环节，往往花费很多时间。另外，对于学生来说，奖学金获取的评比机制会激发心理不平衡效应，引发请客吃饭等平衡行为。获奖的不确定性也不利于学生对资金进行高效使用，更不可能产生高效的理财机制。获奖的非等价交换机制也不利于对学生行为产生硬约束效应。政府对科教人员的诸如补助类的政策是为了让他们更好地为教育，为学生服务，而又缺少有效的约束机制，就存在科教人员的道德风险问题。对于学校来说，直接给予学校的拨款，有直接要求其用途去向的，也有由学校自己决定资金用途的。但无论是哪一种分配方式，其资金的使用效率不是太理想。直接用于固定项目的，由于政府不能把握学校真实的需求，存在错误分配的可能性；由学校自己决定资金用途，又缺乏透明性和高效的监督管理机制，资源得不到优化配置。从这两个角度来看，教育财政机制资金的使用效率比较低。

4．激励效应的不公

政府根据社会和国家发展的需要，为了发展学生某一方面的才能，或者某一行业、某一地区的发展，会给予激励措施，办法可能是收取较少学费或者提供费用补助，从而来传递某种信号，促进教育事业发展。这种机制有其正面效应，但也有一定的负面效应。往往会激励那些经济上不宽裕的贫困生放弃自己的兴趣而屈就并不喜欢、并不擅长的专业学习，有可能学习效果不佳，也有可能失去了成为特殊人才的可能性。例如，国家近期大力发展钢铁行业，会注重学校此类专业学生的培养，给予优惠政策或者资金的支持，这就会传递一种信号，让一些本来对此不感兴趣的贫困学生，因为这些优惠政策和补助而选择不喜欢或者不擅长的学校或专业，影响了学生个体的发展。

（四）财政教育资金的优劣势

1．财政资金优势

第一，体现教育的公共产品特性、弥补市场失灵。根据社会公共需要理论，教育属于准公共产品，介于公共产品和个人产品之间。教育的这种特性就决定了教育必须由政府和市场共同提供。研究表明知识和科技是GDP增长的重要因素之一，由于教育具有明显正的外部效应，只靠个人供给远远没有达到“帕累托最优状态”，直接表现为“市场失灵”。面对“市场失灵”，政府介入就起到了关键作用，有利于配合市场机制共同使教育的供给边际效用等于边际成本，从而使教育更接近帕累托最优状态，有助于效率的实现。

第二，促进公平。在注重“帕累托最优状态”，弥补市场失灵的同时，教育的财政运行机制还充分考虑到了公平性问题。就个体而言，教育可以带来精神和物质两方面的收益，从而在市场中获得竞争资本。教育成为人们改善社会地位的重要机制。人们一致认为，教育公平是最大的公平。为了社会稳定以及国家的整体可持续发展，国家也积极参与教育事业，投入教育资金，制定一系列的教育政策。然而，教育权力与教育资源是教育选择的两大约束条件。国家转移支付型供给机制正是为了保证这两大约束条件的实现。

第三，注重长远利益，整体发展。市场有利于引导经济体进行有效的个性化、即时性教育选择，但在促进共同选择、着眼长远利益方面效率较低。充分利用有限的国家财政筹集教育资金，有利于集中力量办大事。在新中国成立初期，我国教育水平显著落后的前提下，根据我国现实情况，从整体发展考虑，用财政机制实现教育的发展，最直接快速、针对性强，对我国教育事业的发展起了巨大的推动作用，也促进了我国社会、经济等的全面发展。现阶段国家利用集体决策优势，通过计划和配套财政预算推动和支持共性教育项目和长远教育项目的发展。基础教育、互联网整体推进、人类基因组计划等都符合国家甚至人类的整体和长远利益。

2．财政资金劣势

第一，资金来源单一。教育财政资金由国家或地方财政部拨款，而国家财政收入主要是来自家庭、企业的税收，这就限制了教育资金来源渠道。政府对家庭、企业获得税收资金的边际使用效率不一定就比家庭或企业对这部分资金的使用效率高，而且社会上仍然会存在大量的闲置资金没有利用起来。我们可以充分认识到仅仅依靠财政教育经费远远不能满足教育需求的不断增加，应该使用更多有效的渠道充分利用社会的闲置资金。于是，有没有这样一种教育资金筹资渠道，在不增加财政收入、不影响其他发展的前提下，充分利用社会的闲置资金，解决我国教育资金缺口严重的问题，就成为解决我国教育资金短缺的关键。

第二，资金短缺性失学率高。从我国各个年份的发展情况看，教育财政资金供给增长速度很快，国家财政性教育经费占国民生产总值比例总体呈上升状态。纵向分析可得公共教育占公共财政支出总额基本上与国际水平持平，但是我国教育经费占GDP的相对比重却远低于世界经济发达国家、世界平均水平。我国与中低收入国家平均4.5%的水平仍有很大差距，而且也没有达到国家4%的目标。从人均财政性教育经费来讲，我国的人均教育经费实际增长是缓慢的，存在严重的教育投入不足，使教育事业发展的正常需求得不到满足，使学生得不到足以支付上学的费用，存在大量由于资金短缺而上不起学或者退学的现象。

二、交易性教育资金机制

“交易性筹资”就是利用金融工具通过市场来筹集资金的一种机制。与教育财政资金运行机制不同，教育金融资金运行机制不是以国家财政为主导，没有教育的垄断，教育资金的运行完全是依靠市场的力量，市场起了主导作用。广义的教育金融资金运行机制包括教育供给方融资机制和需求方的融资机制。教育供给方融资问题属于组织机构类融资问题，类似于企业融资模式，有许多现成的研究模式可以借鉴，实践发展也很快，理论较成熟。相对而言，基于教育需求方的市场化融资问题，几乎没有受到足够的关注。本章所说的教育金融资金运行机制特指基于教育需求方的教育金融资金运行机制，包括教育需求方为了消费教育服务市场化的融资过程，以及利益相关方的相互联系、作用和调节关系。

（一）交易类资金的流动路径

市场化的融资方式可分为两种，即债务性融资和权益性融资。债务性融资包括银行贷款、发行债券和应付票据、应付账款等；权益性融资主要指股票融资；另外，还有两者的混合形态的融资方式，即夹层融资。债务性融资构成融资方（企业、个人等）的负债，要按期偿还约定的本息，债权人一般不参与融资方的资金使用决策，对资金的运用也没有决策权；权益性融资构成融资方的自有资金，投资者有权参与融资方的资金使用决策，有权根据资金的赢利情况获得红利，但无权撤退资金。

依照市场化的一般融资方式，教育同样也可以应用债务性融资和权益性融资两种方式。其中债务性融资的收益是预先给定的，而权益性融资收益则根据经营成果的好坏分成，所以按照收益分配的不同方式，教育金融机制包括固定收益机制和分成收益机制。然而现阶段，我国教育金融融资结构不完善、机制不健全、分成收益机制没有得到充分利用。事实上，固定收益机制和分成收益机制具有各自的优势，可以弥补相互的缺陷，应该结合使用。我们应该充分认识到教育金融融资机制的重要性，既使用资本市场一般的金融工具，也要创新符合教育规律的特有的金融手段，为教育金融融资提供空间。

在交易性筹资机制下，相关主体与现金流路径如图1-9所示。

在债性教育金融中，合约的模式不同，所涉及的主体也不同。抵押贷款只涉及学生和银行；担保贷款除学生和银行外还涉及担保方；纯粹信用贷款可能只涉及学生和银行。目前的助学贷款实际上不是纯粹的信用贷款，而是教育财政机制与教育金融机制的复合品，是有高校参与担保的复合性贷款。后来演化出来的生源地贷款，实际上是一种在传统助学贷款的基础上加入了家庭担保的贷款形式。

对于股性合约而言，任何愿意投资于教育需求方的经济主体都可以成为投资方。如果将基金机制引入，投资方可能演化为最终出资方与专业化投资机构之间的合作体。研究表明，比较有效的合作方式是有限合伙制。

由于股性合约还没有普遍存在，我们主要先对债性合约进行了分析，分析结果表明：第一，随着市场化的加深以及人们对市场化方法的精细化掌握，依靠市场化解决教育需求方的可能性增强；第二，随着教育自主化的加强，教育市场化的需求也越来越强；第三，随着教育长周期化和教育投入在个人支出中所占比例的提升，单纯的转移支付合约筹资效率低，筹资机制亟待向交易性质过渡。

（二）基本特征

交易性教育金融资金机制的基本特征主要表现在以下4个方面。

第一，资金供给主体多元化。资金供给主体除了政府以外，理论上说，其他所有经济主体都可以参与。比如，个人、企业、事业单位、金融机构、基金等。

第二，决策机制的市场化。出资主体、受资主体、资金管理主体都是筹资过程中的不同的决策主体，各自承担不同的功能，共同实现了筹资目标。充分发挥市场这只看不见的手的作用，把社会闲置的资金通过金融中介从资金多余者手中转移到资金需求者手里，实现资源的优化配置。不同的决策者都会依据利益最大化原则进行行为选择。

第三，资金的有偿性。教育金融资金运行机制是市场化的资金运行机制，资金作为一种重要的社会资源，资源要得到合理利用，要使其流向教育领域，就必须使资金的供给方获得与市场均衡的报酬。市场利用看不见的手根据教育资金需求情况来控制教育资金在将来应支付的报酬。这是符合市场运行机制内在要求的。教育金融中的资金是依据等价交换的原则有偿转移的。债性教育金融资金的价格相对固定，表现为利息。股性教育金融的价格则表现为分成收益。

第四，资金传递的直接性。资金从供给者通过金融中介流通到需求者手里，一直是处于市场中流通的，没有经过各层政府和学校的传递和削减。教育资金并没有转化为其他形式，如通过补贴学校老师，提高老师教学效率达到使学生受益；改善学习环境，修建教学楼等。资金需求者直接获得供给者提供的资金，自由支配资金。由于金融资金运行机制的直接性，也使资金流通过程简化和透明。

（三）资金运行的效率

教育金融机制资金运行的高效率主要表现在以下几个方面。

第一，资金具有流动性。

从资金的灵活性来看，资金供求双方可以根据自己的意愿和交易价格自主决定资金的多寡、节奏和使用方式。首先，教育需求方能把资金用到最迫切需要的地方，最大化资金使用的边际效益；其次，资金需求方可以按照自己的需要通过选择适合自己的金融工具以获得教育资金，充分体现市场融资的“以销定产”。

从资金的流动性来看，由于金融市场上金融衍生品的存在，滞留在教育领域大量的宝贵资金可以通过资产证券化等金融工具继续流通，从而加快了资金的流动速度，投入教育的资金可以迅速地转移到其他领域。

第二，降低监督管理成本。

教育资金的正常运行需要人力、物力去维护，这就要投入大量成本，而资金在教育金融机制中的流程大大简化，缩短了资金的运行路径，降低了管理教育资金的成本。此外，流程的透明化使教育资金的流通因人为因素造成资金浪费的成本加大，发生道德风险的可能性降低。

第三，提高资金获取效率和使用效率。

其一，获取效率的提高。在教育资金供给方和需求方中间只有起中介作用的金融中介，并且金融中介只是根据资金需求方的要求通过简单的程序把资金转移到教育资金需求方手里，并不支配资金的流向。这样教育资金运行流程大大简化，使得资金需求方能够在很短的时间内获得资金，也不会因为资金到位不及时而影响自己的正常学习。

其二，运行机制的低成本保证有限的资金能够最大限度地用在学生身上。学生支配教育资金也受资金供给方、金融中介、政府、学校等各方的监督，这促使学生能最大化效用地使用教育金融资金，最终使资金的使用效率大大提高。

（四）教育金融机制的优势

从宏观角度看，教育金融机制的优势主要表现在以下三个方面。

第一，优化资源配置。

有别于财政机制下的“总量配给机制”与“结构竞赛机制”，教育金融资金运行机制遵循的是资金供求双方的“自愿合作机制”。资金供求双方依据的是“成本-收益-风险”的对称性原则。只要某一合约符合该原则，双方的资金供求行为就会发生。资金供求行为的发生具有内生性，不存在由第三方附加一个外生性甄别标准的情况。教育金融的供求机制同时完成了总量和结构上的配给功能。所有需要接受教育的人都能如愿获得教育资金。在结构上资金的配给使资金获取者不需要受任何附加条件的约束。学生获得了资金，可以选择合意的学习目标与学习方式，有利于资源配置效率的提升。

第二，促进教育公平。

在我国教育总体水平低下的情况下，教育财政机制统一垄断教育产业，政府在意愿上是促进教育公平，在一定程度上也的确有利于受教育机会的公平。但是在我国进入社会主义市场经济的时代以后，教育财政采用分级管理，由于教育需求方的家庭条件和所在地区发展水平、教育政策的不同，往往会有一大批学生因为没有教育资金或者得不到教育补贴而失去公平的受教育机会。教育的客观公平原理表明，教育离不开资源的支持。如果将资源与收入对等起来，教育权利的实现将会产生“马太效应”。富裕者有权接受教育，贫穷者将失去受教育的权利。如何实现教育的全面公平，使人人都享有相对均等的教育机会？一个方向性的方法就是要淡化收入对教育权利实现的决定作用。教育金融制度的普遍化就可以实现这样的目标，无歧视性的融资机会会给受教育者带来无差异的教育资金，这使得教育公平函数的自变量从收入转化为资金的可得性，从而促进了教育公平。

第三，利于人才培养。

因为受教育期限很长，资金就需要在教育领域滞留很长一段时间，加大了投资教育者的风险。为了降低风险并获得高收益，教育投资方会密切关注国家教育政策，参与国家教育政策的制定，从而使国家易于获取各方面的意见，保证了教育政策真正的从学生成才出发。同时，学校的发展情况也受到投资者的监督，随时掌握学生的近况，督促学生成才。同样，金融中介为了自身利益的考虑也积极的参与进来。学生掌握了选择学校和专业的主动权，就会给学校施加压力。公平竞争机制引入各学校之间，为了获得足够的生源，学校会及时了解学生的需要，提高教学环境和教学质量。