第三章 政府还权破除身份边界：以成都市S乡为例

面对处于十字路口的中国农民，“增量改革导向的城乡整合型”身份变革不仅能够从理论认识层面深化中国农民研究，而且提供了一个解决农民问题的新的城市化方案。成都城乡统筹改革便是这种改革类型的一个典型实践。本章选取成都市S乡为个案，试图借此窥探成都市城乡一体化改革情况以及在此背景下的农民身份转变机制与过程。

增量改革导向的城乡整合型身份转变的基本路径是政府还权破除身份边界。我们将在本章中勾勒政府如何推动农民身份的分化和重构，如何消解村民身份与公民身份间的紧张关系，进而创设一套农民与市民平等的公民身份制度安排，推动农民公民身份权利向前发展。

第一节 中国城乡关系变革进程中的成都市S乡

中华人民共和国成立后形成的城乡二元体制将农民身份逐步固化下来。农民与工人虽然在宪法及政党和国家的意识形态中具有主人的政治地位，但是，从普通人的日常生活态度来看，相对于城市居民，农民代表的是经济上贫困和文化上落后的群体。这种态度同样反映在国家的政策之中，不仅各级政府的农业政策始终在强调农民增收的重要性，而且国家推动的精神文明建设、素质教育、普法教育等政策亦始终将农民作为落后文化的代表看待。

20世纪70年代末，改革开放的伟大决策在推进中国经济快速发展的同时，也使得城乡二元体制在城乡收入差距上的马太效应进一步显现，农民与市民之间的收入差距不断拉大。而20世纪90年代的分税制改革，虽然增强了国家能力，但其负面影响则是催生了基层政府与村干部的利益联盟，这个利益联盟的最大化目标就是向农民征收更多的税费。农民面临的多重遭遇发生了共振作用，于是2003年湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平发出了“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呐喊。从定量数据来看，图3—1清楚地显示出从1990年到2009年城乡居民家庭人均可支配收入之间的数量差值逐步增大的严峻现实，而图3—2则通过基尼系数反映出改革开放以来中国贫富差距逐渐超过国际公认的警戒线，城乡、东中西部居民收入差距越拉越大、收入高低差距悬殊的事实。

图3-11990—2009年城乡居民家庭人均可支配收入差距变化图
资料来源：《中国统计年鉴2010年》，图形由本书绘制。

图3-21978年以来中国基尼系数变化趋势图
资料来源：http://news.qq.com/a/20100718/000604.htm

面对这种复杂局面，执政党和政府采取了多种措施来应对可能的危机。首先，提出科学发展理念以丰富和调适旧有的意识形态。科学发展观要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，要做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。科学发展观不仅促进唯GDP主义的转型，而且将统筹城乡发展放到了首要位置进行强调，这为构建新型城乡关系提供了思想条件。其次，推进农村税费改革。2005年国家决定取消农业税，这不仅从根本上减轻农民负担，而且对基层政府与村干部的利益联盟起到一定程度的瓦解作用，官民关系有所改善。再次，中央连续数年以一号文件的形式来强调“三农”问题的战略性地位，每年的文件都围绕着增加农民收入、改革城乡二元体制等议题提出诸多措施，其中最重大的举措便是提出建设社会主义新农村，推动各种资源向农村的流动。最后，通过各项行政管理体制改革推进公共服务型政府建设。一方面，国家推动乡镇体制改革和规范村民自治，配合农村税费改革，理顺政府与社会关系；另一方面，推进公共财政分配体制改革，强化对“三农”领域的投入，以增强农村的公共服务供给能力。在此基础上，国家还逐步构建起各种公共福利制度，以保障农民的基本生活安全。

基于国家在农村领域内的改革作为，我们不禁要深入追问两个问题：一是为什么国家能够在城乡关系上进行如此快速的政策调整？二是国家如何变革传统的城乡二元体制，提高农民收入，缩小城乡收入差距，构建新型城乡关系？

事实上，国家在处理城乡关系及农民问题上所表现出来的政策特征和体制特征，与政府推动农村合作医疗体制变革所彰显出来的特征类似。按照王绍光对于中国模式的解释，这些特征突出了中国各级政府特有的学习机制和适应能力。“所谓适应能力是指，面对环境变化等因素造成的种种不确定性时，一个制度发现和纠正现有缺陷，接受新信息，学习新知识，尝试新方法，应对新挑战，改进制度运作的能力。”[1]对于任何国家尤其是转型中国，适应能力相当重要，只有因势利导、顺势而为、立足国情、与时俱进，才能提升国家在全球风险社会背景下的治理能力。进一步而言，适应能力与学习能力密切相关，学习能力是提升国家体制适应能力的基础。王绍光从学习的推动者和学习源两个维度区分出了四种学习模式：决策者推动的从实践中学习、决策者推动的从实验中学习、政策倡导者推动的从实践中学习与政策倡导者推动的从实验中学习。他认为，这四种学习模式彼此之间不是排斥的，中国体制适应能力强就是因为它能充分利用这四种学习模式来进行学习，会根据社会环境的变化，不断调整政策工具和政策目标，从而提升治理绩效。[2]

就城乡关系体制和政策变革而言，各地方政府的系统性实验奠定了学习的基础。众所周知，随着农民打工浪潮的兴起，经济发达地区政府不仅要处理与本地农民相关的地方公民身份问题，而且要回应外来农民工的公民身份权利问题，因而它们需要进行城乡关系变革创新。广东中山创新的“农民工积分制落户”[3]、广东东莞创新的“‘渐进式统一’城乡社会保障一体化模式”[4]等都属于地方政府在社会政策上的创新实践。“基层的实践为中央决策者和政策倡导者提供了灵感，是政策/体制演变的动力源”[5]，这些地方分权式的横向创新为集中式纵向推广应用准备了条件。然而，与这些地方政府推进城乡关系变革实践相比，“中央主导的政策实验”才是国家建设新型城乡关系更重要的学习源。“中央主导的政策实验”与其他地方政策创新一起被韩博天（SebastianHeilmann）称为“分级制政策实验”。韩博天用该概念解释中国经济腾飞事实的同时，认为：“在提供社会产品和公共产品方面，政策试验显示出明显的局限性，比如农村地区加入基本的医疗保障和对土地使用权有效保护，或者环境保护方面。”[6]但是，本书认为，随着中国发展意识形态从唯GDP主义向科学发展、和谐发展转型，加上执政党明确提出下一个阶段的重点是推动社会建设，那么，国家原来拥有的体制、政策和方法优势必然会从经济领域向社会政策领域扩散，从而推动社会政策领域出现多种“中央主导的政策试验”，如成都市的统筹城乡改革实验。2007年，四川省成都市和重庆市被国家发改委批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，其政策意涵在于探索统筹城乡发展的体制机制，发掘促进城乡经济社会协调发展的规律。因而，本书选取成都市统筹城乡综合配套改革试验区作为标杆案例，借此探究国家在城乡二元体制变革过程中是如何构建新型城乡关系，并推进农民身份转变工作。

对于成都市来说，统筹城乡综合配套改革试验区带来了新的机会和挑战，承载着国家推进城乡关系变革，实现城乡平权，解决“三农”问题的重大历史使命。虽然成都正式成为改革试验区的时间是2007年，但是，成都市开始探索城乡一体化改革则肇始于2003年。2003年成都市政府要求龙泉驿区、都江堰市、双流县、郫县、大邑县5个区市县开展“统筹城乡经济社会发展，综合运用各种政策，加快城市化进程，全面建设小康社会”试点，成都城乡一体化改革正式推开。在获批统筹城乡综合配套改革试验区之后，成都城乡统筹的实践探索逐步走向深入和成熟。

中央主导的成都试验显然是在城乡二元体制及城乡差距扩大的背景下开展的。成都是西南地区特大中心城市，具有大城市带大农村的显著特点，与全国其他大城市的主要共性表现在两个方面：一是城乡关系面临严峻现实。成都市城市居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均可支配收入之比，从1980年的1.77∶1上升到2003年的2.64∶1，同期全国的平均水平是从1980年的2.50∶1上升到2003年的3.23∶1，城乡居民之间收入差距不断拉大是成都和其他大城市共同面临的趋势。因而，中国要走以城带乡的经济社会发展道路，首先要启动大城市对自己农村地区的带动，如果大城市连自己的农村也辐射和带动不了，全国范围内的以城带乡实现的机会就很渺茫。[7]二是成都与其他大城市一样主要采取以土地财政为主经营城市的做法，“土地财政”是成都各级政府可支配财力的第一支柱。究其原因，分税制之后，增值税收入在地方财政收入中的比重呈现下降趋势，而营业税和其他收入呈现上升趋势，营业税与增值税在地方政府财政收入中具有替代性，加之建筑业是营业税的第一大户，所以，地方政府将主要精力放在了发展建筑业身上，从而直接推动土地财政或批地财政的出现。[8]以2007年为例子，成都国有土地出让总成交635.7亿元，纯收益421.5亿元，分别高于当年预算内财政收入286.4亿元和预算内财政支出356亿元。更重要的是，土地财政并不会必然促进地方政府将收入大量用于公共服务，改善全社会公共福利。这种来源单一、收益巨大的收入更有可能被用于支持一个规模巨大的财政供养人口，在使农民利益受损的同时增加政府公务人员的获益。[9]

所以，成都市开展的统筹城乡综合配套改革试验必须要调适或破解上面提及的二重共性，不然就违背了中央要求政策试验的初衷。所幸近年来成都的城乡一体化改革试验已在体制改革方面取得了累累硕果。在受到执政党和政府高度肯定的同时，其经验也引起了学术界同仁的广泛关注，王绍光、崔之元、周其仁、郎友兴、肖滨等学者都十分关注这场恢宏历史变革和制度变迁的走向及其影响。就城乡收入差距而言，成都城乡一体化改革五年之后，2008年成都全市城乡居民人均收入比由上年的2.63∶1缩小为2.61∶1，城乡居民收入差距持续扩大的趋势开始得到有效遏制。成都市居民的贫富差距也呈减小趋势。2008年成都居民收入基尼系数为0.345，比2007略有缩小。[10]不仅如此，在2003年五个人口超千万的特大城市（北京、上海、天津、重庆和成都）中，2003至2008年间成都城市居民的人均可支配收入与其他四个城市相当，而成都市农村居民的收入增长则高于其他四个城市。在此基础上，成都和重庆成为我国人口过千万特大城市中仅存的两个扭转城乡收入差距拉大趋势的城市。[11]从土地财政调适角度分析，成都试验对传统的土地财政既有继承又有创新，其释放级差土地收入的土地制度改革是经济学家们最关注的对象。周其仁认为：“成都经验的可贵之处，就是在可为的领域大胆作为，除了在财政支出方面主动向农村和农民倾斜，还启动了土地制度方面的变革，探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径……成都实践不仅仅是简单改变财政收入增量的分配，而且涉及现存土地和其他经济制度，因而是一场涉及既得利益调整、流行观念改变与体制运行方式演进的深刻变革。”[12]

本书便是在上述背景下将成都城乡一体化改革纳入了研究视域。不过，与蔡昉、周其仁等经济学家的研究视角不同，本书将从政治学视角重点研究成都城乡一体化改革对于农民身份转变的影响。

2007年6月成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，同年7月成都市十一届二次全委（扩大）会议召开。会议提出要用“全域成都”的理念实施城乡统筹，建设1.24万平方公里的现代化都市区，推动市域经济、政治、文化、社会建设一体发展，整体推进城市和农村的现代化，努力建设现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。[13]这次重要的决策会议，不仅审议了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见（征求意见稿）》，而且会议提出的“全域成都”理念明确界定了成都城乡变革的广度及规模。显然，此次改革虽然是在一个封闭场域内进行的“中央主导的政策试验”，但是它的广度及规模则覆盖了整个成都市。因而，在成都市内的各个地方行政区域内，围绕着“三个集中”“六个一体化”“四大基础工程”等工作，城乡一体化改革全面铺开。改革伊始，成都就将“身份转变”与规划、产业发展及政策配套并列为四个关键问题进行重点处理，强调改革要以农民的生产、生活和居住方式转变（身份转变）为出发点和落脚点。[14]为清楚地呈现城乡一体化改革进程中农民身份转变的过程与机制，从科学研究的操作性与深入性考虑，本书选取了成都市S乡为研究个案，试图以小见大、以点看面。在作者多次前往调研的成都市S乡城乡统筹办公室的墙面上，清楚、方正地挂着城乡统筹办公室职责，从中可以看出，农民身份转变工作是城乡一体化改革中的一项重要工作。

成都市S乡城乡统筹办公室职责

一、主要负责统筹协调辖区推进城乡一体化工作。

二、宣传贯彻推进城乡一体化的方针、政策。

三、做好土地整理、农房拆迁、规划建设工作。

四、协助做好农民身份转变、培训、就业工作。

五、完成领导交办的其他工作。

S乡在20世纪90年代前属于成都市金牛区，呈现出典型的农村形态。1989年S乡的基本情况是：“S乡地处成都东部，距市中心7公里，东与龙泉红河乡和双流新星乡相邻，西与金牛区保和乡大观村、花果村相邻，南与金牛区琉璃乡相邻，北与龙泉区洪和乡三桥村相邻。全乡面积13.8平方公里，为浅丘陵地貌，有10个村81个生产队（现44个农业生产合作社）。总人口16965人，耕地面积9.061平方千米，其中田5.287平方千米，地3.774平方千米，南支山渠灌溉，提灌占75%，主要生产粮食和蔬菜。”[15]后来经过行政区划调整，S乡从金牛区划归到现在的锦江区管辖，2004年9月，四川省人民政府撤销了S乡建制，所属行政区域实行街道办事处管理体制。虽然S乡已经变成了S街道办事处，但是作为管理体制变革的遗留痕迹，“S乡”的大石碑现在依旧赫然矗立在S街道办事处办公大楼的门口，并且在政府文件和S乡官员的口中，“涉农街道”与“涉农社区”仍然是他们最习惯使用的称谓。这些细节不仅显示了S乡所经历的转变过程，而且呈现出S乡最重要的特征，即它的发展始终没有离开过农民与农业。“涉农街道”与“涉农社区”不仅是传统与现代的二元结合，而且代表着一种依靠传统资源而走出来的独特城市化道路。

2003年前的S乡与城市近郊的传统农村无异，处于“土地不多人人种，丰产不丰收”“晴天一把刀，雨天一包槽”的境况。[16]“现在，随着城乡一体化建设的持续推进，从外观上看S乡已经和成都市的街景无异，让到访的游客有恍如行走在西湖的柳堤莺岸这样的幻觉。”[17]从作者数次前往S乡调研的经验判断，S乡在外在环境上不是与市区街景无异，而是超越了城市的生活方式，提供了一种后现代主义的生活氛围，也许这里才真正暗合了成都市提出“建设世界田园城市”的真实意涵。城乡一体化改革给S乡带来的变化，在那些时任官员的亲历者的记忆中依然深刻：

我是2000年从其他地方调入S乡工作的，这里被城里人称为“外八乡”，刚来的时候，S乡的交通、生活环境都还比较恶劣，下雨天地上到处都是泥泞，当时只有一路公交车能够到达市里。现在不一样，从搞城乡一体化以来，我们乡就借助政策加快发展，探索出了自己的发展模式，现在我们乡不仅是重要的旅游基地，而且从环境来看，甚至比城市里还好，城里人比较羡慕我们的生活。（S乡城乡统筹办公室J主任[18]访谈，2010年8月4日）

S乡经过城乡一体化改革，其经济结构发生了很大变化。现在的S乡面积比1989年有所增加，达到16.31平方公里，辖6个涉农社区30个居民小组，总人口20685人，其中农业人口17297人，耕地面积12676亩，人均耕地面积0.7亩，常年花卉种植面积5500余亩，年产值6000多万元，蔬菜种植6000余亩，年产值近4000万元，旅游收入达3.2亿元，2006年农民人均纯收入7306元，2009年辖区居民人均纯收入已经达到12544元。[19]

S乡走出了一条农村土地不征用、不拆迁，农民离土不离乡，进厂不进城，就地市民化，农民“失地不失利、失地不失业、失地不失权”，农民变市民，农村变新貌的道路。[20]这种道路既呈现了地方环境与资源约束下发展模式的独特性，又彰显出全域成都理念指导下成都城乡一体化改革的普遍性做法。因而，本章将以S乡为例，结合成都市其他地方以及沿海发达地区的部分资料，力图清晰地呈现出新型城乡关系建设对于农民所带来的实实在在的影响，而我们研究的落脚点就是农民身份转变问题。

第二节 权利发展导向的农民身份分化与重构

一 建构城乡一体的民主治理模式

成都城乡一体化改革力图建构一个城乡一体的民主治理模式，进而推动农民与政府关系的转变。该模式具有两重理论意义：一方面，城乡一体化改革改变了原来仅从纵向上调整农民与政府关系的传统思维。学术界以往就国家对农村的渗透或撤退的讨论多局限在一个国家—农村治理系统之中，现在成都改革者试图从横向上调整农民与政府的关系，打破国家—农村治理系统与国家—城市治理系统二者之间的分割，建立一个城乡一体的治理模式，创造一个城乡一体的公共政治领域。另一方面，在原有农村村民自治与城市社区自治的基础上，政府尝试建构新的基层民主治理机制，以便更好地发挥利益表达与利益协调的功能。从成都改革经验来看，通过政府机构改革与职能新定位、户籍一元化改革与农民身份证明、村改居与社区治理改革、社会管理与公共服务改革四大项工作，成都已经初步形成了一套城乡一体的民主治理模式，为城乡居民享有同等的政治权利奠定了基础。

（一）政府机构改革与职能新定位

2003年伊始，城乡一体化改革成为成都各级政府的中心工作，这是全国统筹城乡综合配套改革试验区所赋予的历史使命，更是进一步推进中国市场化、城市化与民主化的重要变革。改革的决策者对城乡一体化改革给予了空前的支持，通过将城乡统筹工作纳入干部绩效考核范围来动员和组织力量，强调“城乡统筹没有局外人；对城乡统筹没有认识、没有办法的干部是不合格的；部门在城乡统筹中找不到位置，这个部门就没有存在的必要；城乡统筹是真正的一把手工程，重大的事情必须要出面协调等”。[21]此外，成都市委还借助暗访录像、随机抽查、鼓励民间参与监督、强调智慧创新等方法，进一步带动行政官员的思维和观念转变。在此基础上，成都采取了“一竿子插到底”的做法，主动以“全域成都”理念来安排自己的工作，着手对政府机构进行改革，寻求部门职能的重新定位，从而将城市和乡村平等对待，构建城乡一体的政策治理框架。

一方面，成都在进行政府机构改革时突出强调了城乡一体化工作的重要地位。在改革过程中，“市级撤销了市农牧局，组建市农业委员会，挂市委农工办牌子，将市农机局并入市农委；五城区撤销了农业局等机构，组建城乡一体化工作局；14个郊区（市）县撤销了农业局、畜牧局、农机局等机构，组建农村发展局，挂农工办牌子”。[22]这些政府改革措施不仅提高了原来农业行政管理部门的话语权，而且整合了资源，强化了协调机制。

另一方面，各个政府部门主动寻找在城乡统筹中的位置，对机构职能重新定位。各个机构在强大的动员面前，不仅将自身的工作职责覆盖城乡，而且将资源更多地向农村倾斜。以规划部门为例，由于城乡一体化改革强调规划是龙头、基础和先导，“在规划制订中，要把广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴。要强化规划的执行和管理，城市规划就是城市的宪法，必须一张蓝图绘到底”。[23]所以按照城乡一体的要求，规划部门以全域成都的理念重新科学地编制了成都城乡规划，并对原来的规划体制进行了改革。

为因应城乡一体化改革，政府机构改革和职能新定位从市级机构一直传导到基层街道。S乡的J主任在接受访谈时谈道：

目前，成都所提出的城乡统筹已经统领了我们S乡的所有工作。我们现在是一个涉农街道，社区属于涉农社区，随着社会管理改革的推进，乡政府的机构和职能已经发生了很大变化，目前S乡不承担经济任务，也没有各项经济指标的要求，政府内的经济科也已经撤除，增设了城乡统筹办公室、产权制度改革办公室等机构，所以乡政府的主要职能是放在有关民生的社会服务上面，原来的经济发展职能多数转移到了区级政府，通过区政府所规划的各种功能区，来推动各地方的经济发展。与此同时，我们还将各项服务职能前移，通过设置社区服务中心，村民不出家门口就可以享受到公共服务。这种职能的转变和前移，是有利于城乡统筹的。（S乡城乡统筹办公室J主任访谈，2010年8月4日）

（二）户籍一元化改革与农民身份证明工作并行

陆益龙认为：“以控制个人行动和建构社会差别为导向的户籍制度，与个人和社会发展的趋势和潮流格格不入。因而，改造中国户籍制度是社会协调发展的必然要求。”[24]户籍制度被认为是城乡二元体制的核心制度安排。依附于户籍制度之上的传统粮食政策、就业政策、健康保障政策及教育政策等，它们与户籍制度一起造成了中国农业人口长期的资源匮乏、权利贫困和经济弱势。改革开放以来，随着市场经济的发展，农民工浪潮的冲击，传统户籍制度原来所具有的控制人口流动功能已经大大弱化，并且形成了大量人户分离的事实，有关改革户籍制度的争论大量轮番出现。[25]

户籍制改革的观点大致可分为下面三类，三类观点彼此分化对立，难以达成共识，这使得国家层面的户籍制改革设计至今仍饱受争议、迟滞不前，改革最终只好降格为部分地方政府基于自利性而推动的社会政策创新。一是更为自由主义的观点，认为公民权与市场经济相伴相随，随着社会主义市场经济的发展与完善，应当废除传统户籍制度，给予农业人口与非农业人口同等的公民权；二是从行政执法角度出发，以公安部门认识为主的观点，认为户籍制度改革是一个重要的经济和政治问题，直接影响到经济发展和社会稳定，因而户籍制度将在较长时期内应予以保留；三是小城镇道路论者的观点，认为应该改革和放开中小城市和小城镇的户籍限制，使它们成为中国城市化和农村劳动力转移的蓄水池。这些观点的分歧主要在于是否改革户籍制度，是否开放大城市户籍。近年来，在户籍制度改革必要性问题上，其共识正逐步形成，但是，对于开放大城市户籍是否会造成城市混乱、贫民窟等问题，许多人还是持悲观的态度，也给户籍制度改革增添了不少压力，正如苏黛瑞对于城市农民工的研究所指出，“无论是向上转向结构层面，还是向下求助于能动主体角度，看来农民工作为市民融入城市的前景，实质上都是很悲观的”。[26]

然而，对于开放大城市户籍的担忧问题，“从实地考察情况来看，事实并不像人们所想象的那样，放松户籍迁移和转换的控制，就会有一大批农村人拥入城市，造成城市混乱……取消户口迁移限制与人们进入城市的行为根本没有必然的联系。从现实的情况看，人们该进城的还是进城了，不能进城的，即使转了城镇户口也不会进城”。[27]成都城乡一体化改革的实践经验比陆益龙所考察的老峰镇更具典型性。作为一个特大城市，成都市户籍一元化改革的经验成就，从实践上说明构建一个以大城市为中心的市域公民身份乃至省域公民身份是可行的。

成都改革的重要经验是户籍一元化改革与农民身份证明工作并行。在2003年成都以条件准入制代替入城指标，取消入户指标限制的基础上，2004年成都市委、市政府出台了《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，明确提出要打破城乡户籍二元结构，建立城乡统一的新型户籍管理制度。本着降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，成都确定了“转变称谓、放宽政策、剥离待遇”的工作步骤，努力实现本市户籍人口市域范围内的自由迁移，建立真正的一元化户籍管理制度。

首先，转变各类户口称谓，建立一元化户口登记制度。按照2004年成都市公安局制定的《关于推行一元化户籍管理制度的实施意见》，通过广泛宣传、积极动员、强化服务，截至2006年10月，成都市全面完成一元化户口登记工作。三年来成都完成非农业户口转为居民户口370万人，农业户口转为居民户口651万人，其中已征地农转居38万人，未征地农转居613万人。一元化户口登记不仅提高了成都市的城市化率，而且还给了农民一个平等身份，消除了户籍身份的血缘继承性，打破了农民与市民之间的划分界线，为实现城乡在政策上的平等、产业上的互补以及国民待遇上的一致奠定了基础。[28]

其次，放宽农民入户政策，促进农民向城镇迁移集中。按照“三个集中”中农民向城镇和新型社区集中的要求，以前期建立一元化户口登记制度以及城乡统一的门（楼）牌体系为基础，2006年10月成都市委、市政府出台《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》，率先在全国副省级城市提出农民（未征地农转居）在各类城镇（中心城区、区市县城、建制镇建成区）中拥有合法产权房屋并实际居住的，或者连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住一年以上的，可在实际居住地办常住户口。[29]

2008年4月进一步放宽农民入户政策，《中共成都市委、成都市人民政府关于促进进城务工农村工作者向城镇居民转变的意见》将个人租赁性住房纳入可以登记入户的范围，且无租住时间的限制。这些政策变革，彻底消除了用货币筑起的农民向城镇转移的门槛，打破因户籍管理阻碍农民向市民转变的障碍，真正意义上实现了进城务工农村劳动者的自由迁徙。[30]

然而，这种宽松自由的政策，并没有带来农民向城市的大量迁移，也没有引起城市混乱。据统计，2006年10月20日至2008年10月，成都市共有234830名农民向城镇集中，入户城镇，其中征地农转居为230166人，其他自由迁移才4664人。[31]

最后，剥离待遇，实现全域成都自由迁徙。农民身份证明工作是剥离待遇的方法途径，目的在于剥离依据户籍认定农民身份的功能。因为在一元化户籍改革的同时，改革者坚持稳定农民既有的土地利益和集体经济成员权利，以此为基础才能把放开市内农民到城镇入户和市外人员向市农村迁移的政策规定真正落到实处。所以，政府借助农村产权制度改革的有利时机，在确认土地承包经营权的同时，由相关职能部门对集体经济组织成员人数进行确认。在摸清农民底数的情况下，政府为农民发放证明身份的“IC”卡，为彻底剥离农民身份认定和享受相关待遇与户籍登记的关联性奠定基础，为农民积极、放心地将户口迁入城镇消除障碍。[32]然而，成都上述所有深化户籍改革的政策目的都在于促进城市化，使农村人口向城镇单向迁移。这不仅不符合建设“世界现代田园城市”的总体战略，而且也不能满足灾后重建的现实需要，离实现全域成都自由迁移还有一段距离。不过，2008年底出台的《成都市人民政府批转市公安局关于促进灾后重建和经济发展调整我市部分户口政策暂行意见的通知》改变了这种状况，新政策进一步降低了入户门槛，规定市内所有人员可在市域范围内的合法固定住所登记入户，对有两套以上合法固定住所的人员，可选择其中一套合法固定住所登记入户，真正实现了成都市中心城区和远郊区（市）县、各郊区（市）县之间、城镇与农村之间的双向自由迁移。[33]此外，2010年11月出台的《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁移的意见》，正式提出成都将在2012年全面实现全域成都统一户籍，使城乡居民可以自由迁徙，实现统一户籍背景下的享有平等的基本公共服务和社会福利，彻底破除城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等。[34]

S乡属于成都市一元化户籍改革首批启动地区，因而在2005年底之前，S乡就完成了一元化户籍登记，并在2007年加强了农民身份证明审核工作。在作者的访谈对象Z大哥看来，通过户籍改革，感觉自己不仅不比城里人差，而且还比城里人享受更多的惠农待遇，对现在自己开小店过生活的日子很是满意。作者看到他家的常住人口登记卡当中的几栏重要信息如下：

户别：居民家庭户

职业：农业劳动者

何时由何地迁来本址：2004年9月16日四川成都市锦江区S乡F村2组未征地农转居。（S乡居民Z大哥访谈，2010年2月25日）

从对S乡官员J与M的访谈内容来看，成都的户籍改革实现了下述三个目标：一是户籍改革能与现行国家征地制度实现对接，在进行一元化登记的同时，仍对那些没有农转非的居民标注“未征地农转居”，为未来可能的征地留足空间；二是维护农民既有利益，通过农民身份证明工作保留了农民作为集体经济组织成员的权利；三是还农民与市民平等的公民待遇，现在的农民可以自由迁移户籍，户籍已经不能成为待遇差异化的依据。

在目前的体制下，农转非涉及的情况很多，其中很大一部分是因为土地被征用，根据土地占用的多少而确定相应的农转非名额。在我们乡，除了改革之前少数因为公共设施建设而被征用土地导致农转非之外，目前大部分居民都没有农转非。因为我们乡属于成都198规划区域，目前主要采取土地流转的方式来提高土地的利用率，农民的户籍虽然成都已经实行了一元化管理，但它们仍然特别注明是“未征地农转居”性质，这种特别的注明是因为农民身份关系到一系列的重大利益，如果哪天我们乡的土地被国家统征的话，那么凡是属于未征地农转居居民就能够获得相应的大笔赔偿，正因为有如此的利益观念，目前农民对于农转非其实并不积极，我们也在严格做好农民身份确认工作，现在要想获得我们这里的农民身份已经变得很困难了。（S乡城乡统筹办公室J主任访谈，2010年8月4日）

我们社区很多村民都属于未征地农转居居民。尽管很多居民没有农转非，但是他们因为城乡统筹改革，目前的生活待遇并不比城市居民差啊。说实在话，现在我们这里的农民都不想农转非，原因就是农民身份能够得到很多实惠，比如教育学费减免、耕地保护基金等等，这些只能是农民才能享有，原来那些只有市民才能享有的待遇，现在农民又都享有了。总的来说，农民现在享受的待遇是集体经济组织的待遇与城市居民待遇叠加的总和，不仅如此，城市人还不能享受到我们这里优美的田园环境呢，他们很羡慕这里的风光。现在我们乡已经被成都市视为建设世界田园城市的典范了。所以说，只要将城市市民所享受的待遇向农民扩展，那么户口也就不那么重要了。（S乡H社区M书记访谈，2010年8月5日）

（三）村改居与社区治理改革

按照成都城乡一体化改革提出的“三个集中”要求，农民要向城镇和新型社区集中。成都改革者专门出台了《关于对农民集中居住区实行社区化管理的意见》，提出要促进农村居民向城市居民转变、农村村组管理体制向城市社区管理体制转变，努力把农民集中居住区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区。[35]为此，在建设农村新型社区的同时，成都市还积极推动村改居工作，从而实现两种行政建制和社会体制的并轨。在此基础上，成都市还进一步开展了社区治理改革，构建新的基层治理机制。

一方面，建设农村新型社区。S乡所在的锦江区专门成立了区级新型社区建设推进领导小组，具体负责198区域农村新型社区建设工作。区内11家新型集体经济组织为股东成立的成都市农锦集体资产经营管理有限公司作为项目业主，按照“统一规划、政府监督、市场运作、分步实施”的方式，统筹具体的建设工作，包括按照区域规划加强集中居住区基础设施、学校、社区公共服务站、文化站等公共服务设施建设。[36]S乡分别建设了WF与DA两个新型社区。农村新型社区建设是一个十分巨大的工程，涉及拆迁、安置、重建组织系统等多项工作，需要解决“钱从哪里来，人往哪里去”的问题。S乡H社区Z书记就此谈道：

这个系统性工程的开展所花费的经费的确非常巨大，如整个锦江区完成拆迁安置需要40个亿，所以政府在这个过程中要发挥主导作用。除了政府在使用公共财政上向农村偏移之外，经费还是主要来源于土地的运作。这主要分为两个部分，一是土地的本身价值与增值部分，通过农民宅基地整理、拆村并院，在考虑土地占补平衡的情况下，多出来的土地指标就可以转为建设用地指标，从而换到其他地方使其增值。这些指标批卖的收入，用于解决先期费用，如用于拆迁、安置、过渡费等。我们还配置了每人10.5平方米的经营性用房给到村集体，用于解决农民新居的物管费，从侧面促进农民增收。当然，仅仅这部分收入还不足以支撑整个城乡统筹工作的开展，另一部分收入来自于锦江区专项批出的1970亩建设用地的运营收入，通过将这部分土地融资以获得更多的收入。这些收入加在一起，才能支撑城乡统筹工作向前发展。因而，要把这些土地价值运作得更好，需要有产业发展、城市化发展等条件，不然的话，“人往哪里去，钱从哪里来”就得不到根本的解决。（S乡H社区Z书记访谈，2010年8月5日）

房屋拆迁、拆村并院及建设新型社区关系到农民的切身利益，普通群众对这些政策也很支持，但是由于在操作中缺乏透明性和公开性，前期仍然有些冲突发生。访谈对象P阿姨向作者讲述了她们村的拆迁补偿情况：

农民对城乡统筹的做法还是很愿意的。但是，乡政府及村组干部开始在向村民宣传政策时有些话及做法过“左”，所以开始的时候大家有些波动和不满，不过后来就好了。开始的时候，政府的政策原本宣称透明的、公开的与村民签订拆迁合同，但在第一批操作时，政府的行动就不那么透明了，政府把赔偿价格压得很低很低，先找那些好说话的人，或者老实的人，或者那些懒惰的人，或者那些不愿意种庄稼的人谈合同，这些人认为先把钱拿到手，总比自己种庄稼的收入高，所以这些人就成为了第一批签合同的人。但是签了合同的人中，有些信息比较灵通的，看新闻、懂政策的，他们发现后面签合同的家数反而赔偿更高些，基本上第一批签的人每人赔偿三万两千左右，第二批每人三万六千左右，第三批就四万多，最后一批甚至快达到六万，当然安置房每人35平方米是固定的，在赔偿金之外。所以他们就去乡政府闹了，有些情绪波动，不过合同已经签了就不可能再改变了。后来政府汲取了教训，在其他村组签拆迁补偿协议时，都采取了统一来、摆到桌面上来谈的做法，按未征地农转居户口平均赔偿，如果哪家有十分特殊的情况就适当多赔偿点，但不会有很大的悬殊差距，农民就比较满意了。（S乡居民P阿姨访谈，2010年2月27日）

为了弄清楚“人往哪里去”，作者在调研过程中参访了DA农村新型社区。该社区属于一个安置小区，从一个外地人的眼光来看，此小区的环境和设施与城市小区并没有什么区别，集中的政策宣传栏、文化服务站、购物区、物业化管理、休闲广场等一应俱全，俨然就是一种都市生活。如果不了解小区的历史，我想不会有人再把生活其间的人们看成是“城市里的农村人”。

另一方面，推进村改居，构建基层治理新机制。农民新型社区建成之后，实行什么样的管理模式就是下一步需要考虑的问题。成都改革者按照城乡一体化的内在要求，要求农民新型社区实行社区化管理，将原来分散居住的农民村组管理模式转变为城市集中居住的社区治理模式。村改居的重要意义不仅仅是实现城市与农村两种行政建制的统一，更重要的是，需要通过村改居提升基层治理的民主化，提高政府公共服务的品质，增强社区集体经济的活力。[37]S乡H村在2008年1月20日正式撤销村委会建制，成立居委会，并由全体居民投票产生了居委会领导层。村改居能够给居民带来更多的实惠和便利，正如H村村改居之后，锦江区统筹委有关负责人及新当选居委会主任所言：

锦江区统筹委有关负责人：“撤村建居后的社区居民，与其他城市居民一样享受同等待遇，如小孩就学、城市最低生活保障等均等的公共服务；撤村建居后财政将不断增加对社区的投入，其基础设施的建设和管理，纳入政府的统一管理范围，进一步改善居住条件和生存环境。”[38]

H居委会B主任：“现在居委会只负责以前村委会的社会服务职能，可以肯定地说，今后为居民的服务将更专业、更周到。居委会的公共服务职能是办事处公共服务职能的延伸，当前我们马上就要成立红砂社区服务中心，方便居民办事。不能再像以前，群众到村里办事，村里盖个章，村民自己到办事处办，今后啊，社区服务中心就要全面代办了，以实现让居民办事不出社区。”[39]

不过，完善基层治理，建构基层治理新机制才能保证村改居更好地发挥积极作用。从S乡的情况来看，村改居之后形成的新的组织架构和运行机制，改变了过去农村基层组织职责不清、职能错位、越位和缺位的情况，并将政府的公共服务功能从乡镇（街道）一级延伸到了作为细胞的社区。按照政企分开、政社分开的思路，S乡采取了“一撤、两分离、三强化”方式建设基层组织治理新机制，即在撤村建居之后，剥离了原村委会的经济管理职能与行政管理职能，分别将这两项职能划归到新成立的组织机构即集体资产经营管理公司与社区公共服务站，而居委会则成为一个单纯的自治主体，发挥社会管理与利益表达职能，此外，坚持强化社区党组织的领导核心作用，强化社区居委会的自治作用，强化社会组织的自我服务作用。[40]S乡F社区C书记在访谈中这样描述新的基层治理机制：

我们的基本做法是，成立新型集体经济组织即资产管理公司行使过去村委会的经济职能，除了剥离村委会的经济职能之外，还成立了社区公共服务站，专职负责承接与行使过去村委会行使的公共服务职能，而新成立的社区居委会则主要是一个自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。它们与党支部、监督小组等一起共同构成了新的基层治理机制，其中党支部主要关心民主政治、社会组织与社会发展等工作，而居委会则是一个执行机构，负责收集民意，提出相关问题的解决方案。（S乡F社区C书记访谈，2010年3月5日）

（四）社会管理与公共服务改革

村改居和社区治理改革之后，为进一步促进城乡基本公共服务均等化，适应农民生产生活方式转变的要求，成都市出台了《关于深化城乡统筹，进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，以涉农社区为重点对象，推动社区公共服务和社会管理改革，通过建立健全村级公共服务和社会管理的分类供给机制、经费保障机制、设施统建机制、民主管理机制及人才队伍建设机制，形成了完整的村级公共服务和社会管理政策体系（如图3–3）。

图3-3 成都市村级公共服务和社会管理改革政策体系图
资料来源：成都市村级公共服务和社会管理改革研究课题组《成都市村级公共服务和社会管理改革调研报告》，载《成都统筹城乡年度发展报告（2009）》，第108页。

从作者对S乡的实地调研来看，公共服务分类供给机制以及依托基层治理新机制对公共服务项目进行民主管理给人留下了深刻印象，充分体现了多元治理、让民做主、尊重民权的现代精神。就分类供给机制而言，基本思路是政府主导、多方参与，即“进一步强化各级政府提供农村基本公共服务的责任，完善覆盖城乡的公共财政体系；明确村级自治组织应当承担的公共服务和社会管理职责；鼓励和吸引各类社会组织共同投入和发展公共服务事业，支持和引导市场主体参与农村公共服务和管理，形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与的公共服务供给机制”。[41]从公共服务项目民主管理来看，从2009年起，锦江区政府每年预算安排每个社区不低于20万元的专项经费，用于社区公共服务和社会管理项目的定额补贴，要求各涉农社区根据“让民做主、因地制宜、整合资源”的原则，严格按照“宣传动员、收集民意、梳理讨论、表决公示、实施监督、评议整改”的方法（如图3-4），使用该专项资金，确保“项目来源于群众、经费全部用于群众、项目服务于群众”。[42]正如S乡H社区的M书记与F社区的C书记在谈到公共服务项目运作时指出：

为推动村级公共服务，政府还专门设立了公共服务专项经费，每个社区20万元，每年递增20%。但是，这些经费的使用受到严格的监督，一般说来只有七个用途，如社区文化建设、百姓就业培训、基础设施建设、环境绿化等。最近市上还专门通报了有关这项经费的违规使用情况，如有些地方把这项经费拿来发奖金、支付工资或截留去做其他工作，这些都是不允许的。此外，该项经费的使用也是很民主的，每年年初社区要收集民意、收集项目，然后筛选那些反映最集中的项目，通过监督小组提交到党员大会，然后通过党员大会将确定的项目交给议事会表决确定，只有那些获得80%选票的项目才能成为当年集中办理的公共服务项目。我们社区今年推出了三个项目，一个是广场增设运动设施，一个是建设社区文化活动中心，一个是安装路灯，结果最后一个项目因差一票而未通过，最终不能在今年办理了。（S乡H社区M书记访谈，2010年8月5日）

政府每年拨入20万元给社区，用于社区的公共服务。但是，这笔款项的支配权却不在社区干部手里，必须通过项目民主管理流程，让民做主，尊重农民的知情权、监督权和决策权。通过大讨论、大民主，“有肉不放到碗底下，摊到桌面上来说”，就怕不晓得，老百姓的事情交给老百姓自己办，他们不但方法多，容易解决问题，减少矛盾，而且这样一来，社区只发挥引导作用，反而增强了政府的公信力。（S乡F社区C书记访谈，2010年3月5日）

二 农民财产权利的回归和释放

财产权与经济自由是我国现行宪法规定的重要法律权利。然而，多年以来农民的土地权利和对集体资产的占有权利往往处于悬置状态，不仅未能有效地推动土地、集体资产的要素市场化，而且农民的合法权益还常常受到侵犯。尽管农村生产要素在城市化与市场化进程中实现了增值，但是农民仍然欠缺分享增值利益的公平机会。为此，成都改革者试图通过土地确权与流转改革、新型集体经济组织股份化改革来推动农民财产权利的回归和释放。

（一）土地确权与流转改革

成都农村产权制度改革总的思路是，在严格保护耕地的前提下，以农村集体土地所有权、使用权的确定颁证为基础，以农村土地承包经营权和农村建设用地使用权的流转为核心，逐步建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。[43]具体而言，就是要通过土地确权、土地流转及收益分配三个环节，在充分发挥基层民主治理的基础上，建立统分结合的现代农村产权制度，通过“还权赋能”，明晰产权，构建以家庭或者集体经济组织为主体的现代微观经济单元，真正做到“恒产者，恒其心”，调动农民增加农业投入和企业投入现代农业项目的积极性，促进农村资源资产化，农村资产资本化。[44]

图3-4 公共服务项目民主管理流程图
资料来源：S乡F社区宣传资料

首先，土地确权。锦江区对“198”范围集体土地按自然村界进行现状实测，将其所有权确权登记到各个相应的村级新型集体经济组织，对于集体土地的使用权则区别对待。对于农用地的确权，政府采取了充分尊重农民意愿的做法，采用了确权到户或确权到组两种形式。从2008年的试点情况来看，在锦江区确权的76个村民小组中，有17个村民小组选择确权到组，占全部村民小组的22.37%。[45]对于集体建设用地（包括宅基地），使用权确权登记到各村级新型集体经济组织，并注明各组台账面积和股份权重，作为土地流转收益的分配依据。通过确权、登记、颁证，2009年锦江区全面完成农村土地的确权颁证工作。2010年全区开展“回头看”工作，按照“土地、台账、证书、合同、耕保基金”五个一致的要求，认真清查漏洞和错误，为加快土地流转工作铺平了道路。

其次，土地流转。按照“大统筹、大集中、大流转”的思路，锦江区在推进土地确权、土地综合整治与土地复耕的同时，按照“农民—村级新型集体经济组织—农锦公司—项目业主”的工作流程，积极开展土地流转，推动土地适度规模经营。到2009年，锦江区“198”区域16968亩农用地和2417亩集体建设用地全部实现了从村级新型集体经济组织到农锦公司的初次流转，4000多亩农用地实现了从农锦公司到项目业主的二次流转，充分实现了土地作为要素资源的市场化。此外，通过2008年成立的锦江区农村土地房屋登记交易服务中心，参照国有土地使用权出让程序和办法，经过招标、拍卖、挂牌等程序，目前有7宗共99亩集体建设用地实现交易转让，迈出了城乡建设用地“同地同权”的第一步。[46]

最后，收益分配。土地流转收益的分配与土地流转的流程刚好相反，锦江区按照国有资本与各级政府不分红不分利的原则，首先从土地流转收益中按交易比例扣除农投公司花费的土地整理和配套成本，然后将剩余收益全部返回给农锦公司，农锦公司再按各集体经济组织筹建农锦公司的入股比例分配收益。各集体经济组织最后在政府严格的监管之下，按照新型集体经济组织经营性的收益分配比例，即50%的收益用于组织成员购买社保，40%用于经济组织自身的再发展，10%以现金的方式派发分红，以严格的审批支付程序分配财政结算中心专户中的土地流转收益。[47]

S乡是锦江区内一个很大的涉农街道，由于其所在区域包含“五朵金花”风景区，所以它的土地确权和土地流转工作要求做得更加细致，我们可以通过下面访谈记录来了解S乡推进农村产权改革的进展情况以及农民对此的反应。

从成都成为城乡统筹试点以来，我们S乡就集中开展农村产权制度改革，一方面将农民的土地进行规划、整理，另一方面在成都市的规划范围内进行相关的土地产权改革，如在政府117规划内，通过对土地的陆续征用，完善对失地农民的安置来保障国家的建设发展，所以我们乡政府这一带、成龙路两侧都是属于117规划的范围，会被政府陆续统征，涉及的相关农民都将完成农转非，成为市民。但是，在S乡，大多数的地方都属于成都198规划区域，即基本农田保护区，所以这些地方都只能通过土地流转、整理和租用的方式来合理开发利用，其基本做法是土地通过一次流转甚至二次流转，将土地流转给严格符合土地利用规划，又有很好资质的企业。目前我们乡共计2万多亩土地，已经流转出18000多亩。通过这样的农村产权制度改革，农民得到了更多的实惠，农民收入多元化，所以农民对于产权制度改革还是非常拥护的。当然，就我们乡而言，也不是没有钉子户，对于他们，一般情况下都属于漫天要价类型，对政府提出不合理的要求，也有些属于对政策的不理解、误解造成的，可能因为政府的宣传不到位，可能因为农民的文化素质低下，对于政策的目标和路径认识不清楚，结果产生纠纷，不过政府一般都能因情因地制宜的解决。（S乡城乡统筹办公室J主任访谈，2010年8月4日）

我们村的土地基本上属于198区域保护的土地，所以我们主要的工作是确权、整理与流转，土地的确权与土地流转并不矛盾，目前，我们将全村土地按自然村界进行了现状实测，将集体土地所有权确权登记到了村级新型集体经济组织，将农用地承包权确权到了普通农户。就我们社区而言，确权时发现，全村土地在2008年基础上减少了200多亩，这部分耕地的减少主要用于了公共道路、基础设施、农家乐开发等项目，所以确权时只能确认剩余的土地，其他被征用的土地已经由政府或企业按照政策进行了相应补偿。举例来说，如果一个小组仅有50亩土地，其中20%的土地在发展过程已经被硬化，修成了公共道路，那么就只能对剩下的40亩土地进行相应的确权。这种情况在现实中经常存在，我们社区的一个生产队原来有土地200亩，但2008年确权时只有180亩了，那么我们就只能对这180亩进行确权，以此为基础开展土地的整理、流转工作。

我们在开展土地流转工作时，坚持依法、自愿、有偿的原则，所以大部分村民还是支持我们工作的。当然，也有小部分村民由于不理解政府的政策而不愿意流转，这个时候政府的做法也不是强制，而是发挥农村工作的优良传统，通过做这些村民的思想工作来化解其中的矛盾，一方面，我们会给村民算算账，让他们明白土地的合理使用对于农民来说是一件好事，一件划算的事情；另一方面，在村里面，农民之间都是乡里乡亲，一般都可以通过这种社会关系去化解一部分矛盾。进一步说，如果还有村民实在不愿意的话，那么村集体可以在村里调整土地，哪怕给这些村民调多一点地，也要保证大部分村民的利益，促进土地流转规模化经营。

其实，我们社区在土地确权和流转过程中还碰到过很多问题，如轮转工问题。该问题本身是一个历史遗留问题，它与计划经济下的劳动就业有关系，到今天，我们社区主要通过社区居委会民主议事的方式解决了此问题。另外，还有一些比较极端的案例。一是土地实测总量严重偏少，村民不服。在198区域内，H社区一组在实测土地时，数量仅15.2亩，村民大多不相信，因而通过第二次实测数量确定为27亩，但还是有10多户不愿意领证，所以我们召集这些村民调解，告诉他们该组土地利用的来龙去脉，但两次调解之后，目前他们还是不愿意领证，我们只能留着这些调解记录，暂时搁置这些事情，稍后继续去做工作。二是土地实测数量超过198用地数目，2007年，H社区3组的土地有几十亩属于117区域，实测时将其与其他属于198的土地一起流转，由于土地流转的经费当时是贷款的，所以区统筹委不愿意为那部分不应流转的土地付款，但是，如果将这部分土地退给农民，农民这时也不愿意接受，还声明要告政府，面对这种极端的情况，我们社区只能与乡政府、区统筹委协商，最后还是将这部分土地流转了。与此同时，H社区3组还增加了40多口人，他们还要求调整土地，但是大部分人都不愿意，在土地流转的情况下，调整土地实质上就是调钱，涉及大范围的利益问题，所以我们社区干部更进一步讲清楚政策，后来这个组的工作做通了。（S乡H社区M书记访谈，2010年8月5日）

（二）新型集体经济组织股份化改革

成都城乡一体化改革在构建基层治理新机制时，曾将村民委员会原来的经济管理职能剥离出来，成立新型集体经济组织。新型集体经济组织通过股份化改革，借助现代企业制度，试图解决原来农村村组集体资产管理中存在的产权不明确，经营管理缺乏有效监督，分配对象不确定，分配矛盾日趋突出，增值速度趋缓，经营收益率呈下降趋势等问题，促使新型集体经济组织既能适应市场化的要求做大做强，又能将收益真正给予成员个体，使农民成为改革的最大受益者。[48]

按照锦江区《关于加强农村集体资产管理，促进农村集体经济发展的意见》，首先，S乡对集体资产开展清产核资、摸清家底，将经营性资产量化到村民。按照“依法办事、承认历史、尊重现实”的方针，农村集体资产处理领导小组对各村组的集体资产进行独立核算、严格审计、厘清关系，将核对、公示后的集体资产折股平均分配给每位应享有权利的集体经济组织成员。如S乡J社区资产经营管理公司以2007年12月31日为基准日，将公司资产483.85万元平均分成3481股，分配给全体3481名集体经济组织成员，其中公司资产包含新型社区建设中按人均10.5平方米配置给村民的经营性用房资产。[49]其次，成立公司，规范运作。S乡各新型集体经济组织采用有限责任公司的组织形式，以股份制替代农村现行的管理体制，开展集体资产经营管理工作。在将经营性资产量化完成之后，集体经济组织成员将每人分得的全部股份在公司入股，成为公司股东，公司为其颁发股权证，作为在公司享有权益、承担义务的凭证。公司成立后，按照《公司法》规定，逐步健全了股东大会、董事会和监事会构成的“三会”运行机制，以及相关的民主议事、民主决策、民主监督制度，推进公司经营班子的市场化、职业化管理。最后，强化制度性监管，保障股东利益。S乡所在的锦江区主要通过三项措施来加强和完善集体资产管理制度，即一是健全农村集体资产的财务管理、会计核算和实物登记制度，在全区农村推行村、组会计核算委派代理制度；二是完善民主理财制度，积极化解村级债务；三是推行公司主要责任人经济责任离任审计制度。[50]

然而，从下面对S乡几个社区的访谈调研情况来看，新型集体经济组织股份化改革由于受到农民参与意识不强、政策约束较大、运作机制不顺畅等因素影响，目前各股份有限公司的运行都不太理性，甚至收不抵支，需要进一步激活机制，提升股份公司的市场竞争力。

在基层治理结构上，虽然社区居委会与资产管理公司已经分设，并且各自承担着不同的职能，然而，目前经济组织中的主要领导暂时都是由社区干部兼任的。为什么如此呢？我认为其中很大的原因在于我们是一个涉农社区，它与城市社区不一样，我们的居民参与意识不强，每次开会都得发钱，每人几十块钱，不然就没有多少“股民”愿意来开会。这是一笔很大的开支，我们社区居委会目前只能向公司借款。这种现状不利于公司按照股份化公司来运作，所以我们今年已经提出要慢慢转变职能，将公司与居委会彻底分开，不仅在人事上，更要体现在财务分开上。（S乡H社区M书记访谈，2010年8月5日）

我们社区在成立成都市S乡F社区生态旅游管理有限责任公司后，虽然按照《公司法》管理，但由于公司带有公家性质，所以政策比较特殊，在现在的成长过程中，股份不能转让，我们希望将公司政策优势转换成市场优势。但目前公司对项目选择要求比较高，相对保守，所以市场优势还不突出。（S乡F社区C书记访谈，2010年3月5日）

我们成立了资产管理公司来管理经营集体经济，目前资产管理公司与社区两块牌子一套人马，公司总经理多由社区书记兼任，这两块牌子坚持财务分开，人事不分开，每年还要请外面的单位审计公司账目。每个村民都是公司的股东，选举产生了股东代表大会、监事会等组织。在日常运作方面，农村法治观念比较淡薄，村民比较散漫，所以股东一般都不愿意参与公司的日常运作。每年的股东大会，我们还要求他们来开会，采取每人发50元钱的形式，如果不发钱的话，股东大会基本上都没有人来开。而开会的时候，他们多数没有什么意见，所以公司的日常运作等事务多是代表在运作。（S乡政府工作人员H访谈，2010年3月8日）

三 社会权利从分离到并轨

马歇尔认为，“社会权利指的是从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，与此最紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系。”[51]国家对于社会权利实现的影响非常巨大。一方面，“社会权利内容的界定以及权利的实现途径是由具体的社会历史文化制度条件决定的，每个国家都应该选择适合本国国情的社会权利实现制度”[52]；另一方面，“公民的社会权利必须通过社会性公共产品的供给才能得到确认和保障”，因而公共部门需要为所有的共同体成员提供具有均等性、分享普遍性以及不可选择性的社会性公共产品。[53]

近年来，伴随着经济增长方式的转变，社会建设和社会管理体制改革被提上议事日程，执政党和政府开始重点推进与民生相关的公共服务改革。在传统城乡二元体制下，农民与市民两个群体享有的公民服务水平差距悬殊。在新中国成立后相当长的时期内，农民的社会福利主要通过“一亩三分地”与“养儿防老”等传统方式实现，农村的水利灌溉、道路硬化及义务教育等基础设施建设与公共产品供给也基本上依靠农民集资解决。各级政府对于农民更多的是汲取资源，在农村的社会性公共产品供给上严重缺位。相反，城市居民则享有由政府公共财政保障的便利的基础设施、社会福利等公共服务。不仅如此，偏向城市的经济发展政策也使得农民与市民间的社会福利差距越拉越大。从公民身份理论视角来看，农民的公民待遇亟待回归，政府在公共服务均等化方面的责任也亟待加强。

成都改革者推动的城乡一体化改革，就是站在超越城乡二元体制的高度，通过强化政府公共服务能力，试图为城乡社会提供统一的、基本的社会性公共产品与服务，使每个居民都能享有平等的社会福利。为此，成都市在城乡就业、社会保障、卫生医疗、教育、社会救助及住房等事关民生的各个领域均推出了切实的措施，努力实现公共服务均等化，推动农民的社会权利发展，使城乡居民的社会权利从分离走向并轨。

本书将以城乡就业、城乡社会保障两个领域的政策为例，探讨成都市城乡公共产品供给从分离到并轨的过程，解读其在实现公共服务均等化，保障城乡居民平等社会权利方面所作的努力。

（一）建设城乡一体化的公共就业体系

为建设城乡一体化的公共就业体系，成都改革者在强调政府理念转变的同时，积极推动就业政策完成从机制对接到平等对待的进程。2004年，成都为推进城乡一体化改革，出台了《关于加强成都市农村劳动力培训和就业工作的意见》，提出要从增加就业岗位、扩大向国内外的输出渠道、落实就业扶持政策、强化就业服务和帮助就业困难群体等五个方面促进农村劳动力的培训工作和城乡就业一体化。原来城市市民才能享有的就业服务、就业促进与帮扶政策开始向农民群体扩展。在具体实施过程中，就业培训一体化工作与新型社区建设结合在一起，农民集中居住区的就业培训一体化工作就成为政府促进城乡充分就业工作的重要内容之一。为此，锦江区政府强调建立城乡就业培训的对接机制，要求用城乡统筹的系统理念，通过中介服务的对接、就业援助的对接、职业培训的对接、城乡岗位的对接四大机制，将农民集中居住区失地农民的就业工作作为区内充分就业工作的重要组成部分整体推进。[54]伴随着《就业促进法》的实施，2007年锦江区出台了《统筹城乡充分就业工作的意见》，提出统筹安排城镇下岗失业人员再就业、城镇新增劳动力的就业、本地失地农民和农村劳动力的转移就业以及外地农民工的就业与服务，尤其是要统筹考虑农村富余劳动力的转移就业问题，逐步实现城乡一体化的就业规划。不仅如此，还明确提出在公共就业服务上实现城乡平等，将农村劳动力纳入就业管理服务范围，在政策制度中逐步消除城乡身份差别，实现政策普惠共享，服务管理制度全覆盖。[55]而2010年成都市出台的《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》则进一步明确了城乡统筹的政策走向，即要求到2011年底前，要建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度，统一城乡失业保险待遇标准。

政府建设城乡一体的公共就业体系取得了显著的成绩。从2003年至2006年，政府通过管理、宣传、信息、培训四级网络，大力开展农民就业技能培训，多渠道促进失地、准失地农民就业。2006年，锦江区农村劳动力转移就业12548人，已征地失地农民就业率达94.63%。[56]2007年，锦江区一体化局为推进城乡充分就业，开展了多项工作：一是对农村失业人员开展烹饪技能培训，共培训83人；二是鼓励农村家庭自主创业，组织到兄弟城区参观学习，共有30户农村家庭报名参加；三是与对口涉农街道办的龙头企业维生花卉公司、蔬菜基地和五朵金花区域内的知名餐饮、酒店联系，解决困难农村失业人员21人的再就业问题。[57]

从作者对S乡的访谈调查来看，城乡一体的公共就业体系确实对失地农民帮助很大。目前在S乡经营小卖部的Z大哥以及在S乡农家乐工作的P阿姨，他们都是准失地农民，现在正等着搬进农民新型社区生活，他们的共同经历是参加过政府组织的烹饪培训。虽然Z大哥后来在政府的帮助下没有选择去餐饮业工作，而是独立经营小卖部，但在谈到他所接受的培训时，还是显得相当自豪，并将自己获得的结业证书拿给笔者看。Z大哥确实对现在的小卖部经营感到满意，在数次交流中，他都认为跟着共产党走没有错，生活只会越来越好。P阿姨和Z大哥在访谈中表达了较为一致的看法，即认为政府是在切实帮助失地农民解决就业问题，只要自己不懒惰，不挑三挑四，是完全可以找到工作的。从他们的描述中可知，S乡的失地农民基本上都解决了就业问题，部分是自己开人力三轮摩托车载客，借助景区的优势挣生活，部分是在当地的花卉企业打工，像工人一样拿工资，部分则在农家乐里面工作，像P阿姨一样。

（二）城乡社会保障渐进并轨

从2003年开始，成都改革者就坚持按照“制度框架城乡统筹、待遇标准城乡衔接、机构设置城乡统一、经办操作城乡一致”的工作思路，着手建立健全覆盖城乡居民的社会保险制度。这项改革工作主要分为两个阶段来完成：第一阶段是健全针对各类人群的城乡社会保险制度，包括农民、农民工、学生儿童与老年人等等。2003年1月，市政府出台《成都市非城镇户籍从业人员社会保险办法》，开展针对农民工群体的综合社会保险；2004年3月，《成都市征地农转非人员社会保险办法》与《成都市已征地农转非人员社会保险办法》实施，对2004年以后新征地农民实施“鼓励就业、土地换保障、纳入城镇社会保险”政策，将一次性货币化安置改变为纳入城镇基本养老、医疗保险的强制性制度安排，对2004年以前的已征地农民实施“退费进社保、政府给补贴、纳入城镇养老医疗保险”政策，追溯解决其社会保险问题；2004年4月，成都在全市农村普遍推行新农村合作医疗制度，实现“小病不出村、常见病不出乡、疑难病不出县”的农民合作医疗服务全覆盖；2007年1月，成都市出台《成都市农民养老保险试行办法》，开始探索社会统筹与个人账户相结合的农民养老保险制度；同年，《成都市城镇居民基本医疗保险试行办法》实施，其目的是完善本市城镇户籍的非从业人员，未参加城镇职工基本医疗保险人员，全市中小学生、婴幼儿的医疗保障，并全面启动市属高校大学生基本医疗保险；2008年1月，市政府出台《成都市城镇个体劳动者基本养老保险和基本医疗保险补充规定》，解决2004年12月31日前男不满60周岁、女不满50周岁的原城镇集体企业职工、返城下乡知青和知识分子农转非配偶在老有所养和病有所医方面的问题；2008年9月，《关于妥善解决我市城镇老年居民养老保障有关问题的通知》实施，解决了那些长期在城镇居住、超过劳动年龄、未纳入社会养老保险制度安排的城镇老年居民的养老保障问题。[58]

第二阶段则是推动各种社会保险制度渐进并轨。2008年11月成都出台了《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，将原参加城镇居民基本医疗保险、市属大专院校在校大学生基本医疗保险和新型农村合作医疗的三类人员，一并纳入城乡居民基本医疗保险范围，保证了城乡居民基本医疗保险待遇一致，实现了全市城乡居民基本医疗保险政策的全覆盖和统一；[59]2010年4月1日实施的《成都市城乡居民养老保险试行办法》将新型农村社会养老保险和城镇老年居民养老保障制度整合，在政策文本上实现了城乡居民养老保险制度一体化，并与城镇职工基本养老保险衔接；同日实施的《成都市城乡医疗保险门诊统筹暂行办法》与《成都市大病医疗互助补充保险办法》将城乡基本医疗保险参保人员整体纳入覆盖范围，从而形成了普惠全市范围的医疗制度。由此，在消除各类保险制度“碎片化”的基础上，围绕着全民“老有所养、病有所医”的目标，成都市基本养老、医疗保险体系分别实现了由城镇职工基本养老和城乡居民基本养老、城镇职工基本医疗和城乡居民基本医疗两大支柱构成、缴费和待遇标准多层次、保险关系市域内无障碍转接的城乡一体社保格局。[60]

S乡与成都其他地方相比，由于离城市中心较近、土地流转规模巨大，因而政府非常重视借助成都的各项保险政策，鼓励农民购买相关保险。政府不仅提供免息贷款来培养农民购买社会保险的意识，充分利用耕保基金的政策优势来减轻农民购买社保的负担，而且采取封闭运作的方式提高了统筹标准。

我们社区居民在社会保障上和其他市民有些差异，因为成都市在推进城乡社保并轨的同时，我们社区所在的锦江区与其他二圈层、三圈层地方不同，我们的社保标准已经远远高于成都市城乡社保标准，2003年时农民缴费16800元左右，每个月可以领到300多块，2009年农民需要缴费33000元左右，到了退休年龄每月可以领到630多块。如果按照成都市城乡统筹10000多元的标准，我们这里根本就执行不了，因为那个标准比较低，也比较适合远郊农村的实际情况，所以锦江区在块上面是封闭式运行，但是城乡平等的理念是一致的。从这种情况来看，农村并不能完全城市化，必须要兼顾农村的特色。（S乡H社区M书记访谈，2010年8月5日）

我们鼓励农民购买相关的社保，2004年开始的时候，我们还提供免息贷款帮助农民购买社保，其实这个社保很划算，农民是很会算账的，所以后来农民就逐步自己购买社保了。（S乡F社区C书记访谈，2010年3月5日）

2007年，我们村大部分土地的承包经营权都已经流转出去，我们按照成都的惠农政策发放耕保基金。耕保基金发放给那些具有土地承包经营权、获得农村土地承包经营权证并与区县政府签订了耕地保护合同的农户，这些基金优先用于承担耕地保护责任的农民参加社会养老保险，缴纳养老保险费用。（S乡X社区工作人员L姐访谈，2010年3月7日）

四 传统社会资源的现代化

传统与现代的界分曾经是研究国家现代化转型的重要范式，不过近年来学术界对其强调对立性忽视延续性的缺陷有了更为深刻的认识。法学研究者试图去寻找中国法治与本土资源的连接，政治学者也曾思考儒家传统文化与现代自由观念的关系，这些学者的努力不仅仅是在维护中国法学或政治学学术传统，还看到了中国国家现代化转型的复杂性以及传统之于现代的延续性。中国农村的历史发展可以作为一面借镜，从中可以很好地理解传统资源、地方性知识及非正式规则的顽强生命力及其解决现实问题的效力。这些传统资源的作用往往具有双重性，一方面，它们能够成为国家治理规则的重要补充，二者的良性互动是社会有效整合、秩序和谐的重要基石；[61]另一方面，二者的冲突甚至相互抵触也时常存在，这个时候往往需要国家选择恰当的方式将传统资源整合进正式的治理规则之中。[62]

就是站在这样的起点上，成都改革者在推进城乡一体化改革的进程中，十分珍视民间智慧和传统资源，并不失时机地将其制度化。他们通过推动传统社会资源的现代化改革，如成立乡村议事会以完善农村基层治理机制、指导各新型集体经济组织拟定“村规民约”以保障成员权益等，不仅使成都土地产权改革、新型集体经济股份制改革等能够顺利完成，而且提升了村民自治的制度绩效，进一步推动了个体成员之间社会关系的契约化。

一方面，尊重民间智慧，顺势成立议事会，改善基层治理。议事会是成都在开展土地确权工作时的民间创造。在确权之初，老百姓不理解为啥要确权，听不进去村干部对于确权意义的宣传，对于村干部的工作既不信任也不配合，此外，有些地界冲突存在的时间甚至比村干部的年龄还要长，确权也要花费巨大的人力物力。在这种情况之下，成都市原来坚持自上而下推动产权改革的想法遭遇了极大的现实阻力，甚至面临被迫搁浅的命运。[63]为消除困境、解决诸多历史遗留难题，老百姓自己摸索选出一些德高望重的“长老”级社员组成长老会或议事会参与产权改革，才逐步打消了村民的疑虑。村民普遍认为议事会的决议比村两委更具有公信力，愿意支持和信任土地产权改革。

成都市委组织部曾对议事会作了如下介绍：

其实村民议事会是在成都产权制度改革中应运而生的，是群众智慧的结晶，组织部只是从制度上予以规范推进。

早在2008年6月，邛崃市油榨乡马岩村在产权制度改革中，面临诸多历史遗留难题，这些难题不处理，改革只能搁浅。于是，他们自己摸索选出一些能代表村民说话、办事公道、在群众中有一定威望的村民，组成新村发展议事会，商议出产权制度改革的具体实施方案提交村民代表大会决策，由于决策前通过新村发展议事会成员广泛征集了群众的意见，作出的决定都符合广大群众的意志，实施产权制度改革的过程出奇的顺利。[64]

作为群众智慧结晶和传统资源的议事会，很快得到了改革决策者的尊重和接纳。2008年成都市连续出台了三个文件：《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》《关于构建新型村级治理机制的指导意见》以及《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，它们均以村民议事会为切入点，对村级组织的职能定位作了新的阐述和规定，构建了以党组织、议事会、村委会、集体经济组织和其他村级组织为主体的新型村级治理机制。通过坚持党组织的领导核心地位，坚持政经分离，坚持决策权、执行权与监督权的分离制约，新型村级治理机制改善了村民自治的制度绩效。[65]通过还权赋能、民权民定、让民做主，借助城乡一体化改革的平台，村民的权利意识、参与意识得到很大提高。

另一方面，介入村规民约，维护改革成果，保障成员权益。成都作为统筹城乡综合配套改革试验区，改革累积了丰富的成果和经验。在改革的攻坚阶段，改革者曾希望通过立法的形式来保障“全域成都”规划及其他重要目标的实现，维护改革成果，同时增强老百姓对于持续改革的信心和信任。[66]然而，立法的周期相对较长，法律在村庄治权方面往往也需要村规民约的主动“邀请”才能更好地进入乡村，发挥整合国家与社会规范的作用。村规民约所体现的村庄治权，如张静所言：“文字或非文字性的乡规民约都比法律条文更多地介入民间日常生活，它以协调乡间公共秩序为己任，并坚持处事中集体利益优先的原则，这种原则似乎并没有引起普遍的非议，也没有引起县以上地区才设有的正式法律体系的不承认。”[67]所以，村规民约作为一种乡村治理的传统资源，政府选择主动介入，指导各新型集体经济组织拟定村规民约，不仅希望借其固化改革的成果，而且试图用之解决改革过程中出现的各种侵权行为，保障集体经济组织成员的权益。

以土地流转工作为例，政府在改革中碰到了许多难题和侵权行为，需要进行及时解决和规范。

土地流转工作中政府要解决许多问题，其中问题很多让人啼笑皆非。一是物价波动，村民在拿钱时提出不合理要求。二是发放住房补贴时，假结婚、假离婚的事情比较多。2007年签协议前，登记结婚的就比较多，甚至出现了媳妇与公公结婚的事情。三是村民的观念问题，土地流转之后村民不知道做什么事情，有些人成天打牌，很快就把补偿费用输光了，这时他就来找政府闹。（S乡政府工作人员H访谈，2010年3月8日）

因而，为解决锦江区土地流转、房屋拆迁工作中存在的利用非正常婚姻谋取不当利益等诸多问题，锦江区统筹委下发了《关于印发〈新型集体经济组织成员资格认定及其权益义务的有关规定〉的通知》，要求各涉农街道办事处要切实履行职责，组织并指导属地各新型集体经济组织以《新型集体经济组织成员资格认定及其权益义务的有关规定》为初稿蓝本，讨论通过相应的村规民约，严格控制在土地整理、房屋置换中发生各种侵权行为，维护成员的合法权益。[68]从内容来看，新的村规民约主要包括三个方面的内容：一是集体经济组织成员确认，户籍成为对集体经济组织成员的权益资格进行界定的单位；二是土地、房屋确权，具体规定了承包地、集体建设用地的确权安排及纠纷调解机制；三是收益分配，主要规定成立股份经济合作社，按股份数量分享收益。[69]

政府指导制定的村规民约，将改革的内容及成果通过通行于村庄内部的契约性规范予以文本化，创造出一种融乡土性与现代性于一体的重要整合机制，不仅能够弥补国家法律的不足，而且在城乡一体化改革带来重大利益调整的历史节点上能发挥重要的整合调解功能。事实上，这样一种将传统治理资源现代化的政府政策，不仅将农民的社会关系从传统带到了现代，而且通过公开、公认的村规民约，保障了村级治理的透明度，增强了人们对于改革和制度的信心，进而创造出一种制度性社会资本来强化村庄社区成员的普遍信任，改善村级治理绩效。[70]

第三节 消解村民身份与公民身份间的紧张

城乡一体化改革使农民利益得以重新认识与广泛调整，既涉及发放耕地保护基金，又涉及土地流转和集体资产收益分配。利益与身份、权利之间存在着密不可分的联系，围绕着利益分配，农民的身份归属与权利资格问题便在改革实践中凸显出来，其中最重要的就是出嫁女与轮换工的身份资格问题。在成都，出嫁女与轮换工问题呈现出村民身份与公民身份之间的紧张关系，认真对待他们的权益诉求事关城乡一体化改革的成败。农民身份转变与农民的公民权利发展意味着国家治理规则打破传统共同体的封闭性，实现“在场”的国家与地方的有效互动，因而，消解村民身份与公民身份间的紧张关系，是改革者推进农民身份转变过程中面临的重要难题。

外嫁女问题的焦点在于如何认定她们的身份资格，进而影响其利益分配。根据张静、王雯等的研究，中国农村存在着一种相互竞合的二元身份定义结构：“一方面，存在着可以自由决定婚后户口所在地的公民权确认；另一方面，又存在着外嫁后消除本村户口的成员权确认，前者没有实际的经济利益捆绑，而后者有，并且在持续多年的传统之下得到村民认可。”[71]受到农村父权制和从夫居的传统影响，此种身份定义的双重结构在界定外嫁女身份资格时就表现出相互矛盾及竞争的一面。村民身份的地方治理规则往往利用村规民约、村民民主决策的方式剥夺、取消出嫁女的村民待遇。面对农村中强势的村委会及多数村民，处于权利弱势的外嫁女只能诉求公民身份的国家治理规则，试图通过国家力量的介入保护自身的合法权益。事实上，新修订的《村民委员会组织法》明确规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。剥夺外嫁女的村民待遇不仅与《中华人民共和国妇女权益保障法》《中央办公厅、国务院关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》相抵触，而且在财产权层面上村规民约关于外嫁女不能参加利益分配的规定也违背了集体所有权的制度。[72]所以，从公民身份所倡导的平等理念出发，要实现农民向市民的身份转变，导向新的社会整合秩序，国家就需要削弱农民身份认定的“二元定义结构”对于身份转变进程的影响，加强对村规民约的指导和合法性审查，并积极支持外嫁女通过司法途径讨回村民权利。

建设新型城乡关系伴随着农民利益的重大调整，成都城乡一体化改革同样无法回避外嫁女问题。“在2004年至2006年期间，成都高新区法院就受理了外嫁女、新生儿、空挂户等各种类型的村民起诉村民小组分配土地补偿费纠纷案共80余件”，“此类案件的审理难点在于，一方面，村民小组代表的是绝大多数村民，并且是以村规民约作为不分配土地补偿费给原告的理由，因此这涉及村民自治和农村基层组织权力问题。但另一方面，农村土地补偿费关涉村民的基本生存利益，因此，需要在二者的矛盾中寻找利益平衡点。”[73]经过审理，法院认为村规民约限制了妇女落户选择权，与我国户籍政策及国家法律法规相抵触，因此村规民约无效，村民小组需要分配外嫁女土地补偿费用。这一司法判决充分显示出成都官方努力消除村民身份与公民身份紧张关系的态度和决心，为当地村民小组执行农村集体组织资产分配政策提供了法律指导意见，对于化解农村矛盾、深入推进城乡关系变革具有重大意义。

面对村规民约关于外嫁女不能参加利益分配的规定，要坚定推进农村城市化进程，政府就不能在以民主的名义通过的村规民约面前显得力不从心，要切实承担起维护公民平等权利的公共责任。以经济发达的东莞市为例，由于近年来东莞推行经济社会双转型，社会分配关系与利益格局发生变化，外嫁女权益问题便成为诸多社会矛盾的焦点。为此，政府以农村股份合作制改革为契机，以落实出嫁女股份分红权为重点，结合“十百千万”干部下基层驻农村活动，明确驻村干部贯彻国家政策的责任，在工作指导中严禁村组撇开法规，对出嫁女配股问题进行“自治”表决，以多数人通过表决来剥夺少数人的合法权益，在2002年至2006年的农村股份合作制改革中，出嫁女依法获得配股的比例达到99%。[74]反过来，通过农村股份合作制改革，全面固化股权，实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的股权制度，今后新迁入和新出生的人口须通过继承或购买才能获得股权，切断了集体经济受益权与户籍的联系，从根本上消除了长期困扰农村集体的利益纷争根源，妥善解决了出嫁女、招郎女及新老村民福利分配等问题。[75]

轮换工问题与外嫁女问题虽然反映出相同的本质，但是二者的差别仍旧非常明显。外嫁女问题主要根源于传统父权制文化影响，而轮换工则是一个历史遗留问题，反映的是20世纪八九十年代的城乡分割与用工制度沉疴。轮换工是特定时期的政策产物，1988年四川省实行轮换工政策，1992年四川省人民政府批转的省劳动厅《关于调整统一家居农村老工人换工政策意见》规定：家居农村的老工人可自愿申请提前换工回乡，经批准后由其在家庭成员中择优换一名符合招工条件的子女进厂当工人。回乡老工人继续领取原厂发给的生活费和相关补贴，耕种换工子女的那份责任田和自留地，可以计算工龄，但不参加企业调资升级，国家不再供应其口粮、食油。同时，换工子女的户口转为城镇非农业户口，原责任地和自留地予以保留。轮换回乡的老工人达到国家规定的退休年龄时，由原企业办理退休手续，并从办理退休手续之月起，改按退休待遇发给退休费。[76]1998年农村土地二轮延包以来，大多数的轮换工已经从原企业办理退休，领取退休费，所以四川省内多数村民小组都未将这些已经退休的老工人视为集体经济组织成员，让其分享土地权益。然而，轮换工认为，他们的户籍已经转为当地的农业户口，自回乡以来也承担了相应的村民义务，所以他们应该继续享有农村土地承包经营权等相关权益。2008年成都推行土地产权改革，发放耕地保护基金，分配土地流转收益，更加刺激了部分轮换工的确权诉求，成为他们不断上访的导因。[77]

轮换工是否确权是问题争议的焦点，界定其身份资格在利益面前变得异常重要。村组和当地村民认为轮换工有别于一般农民，是已享有国家福利的退休职工，按照权利与义务对等原则和公平公正原则，不应确权。[78]而轮换工则认为他们满足以户籍与义务结合模式确认村民资格的标准，并且他们领取的退休待遇也与正式退休人员存在较大差距，未能享受到正式退休人员之前享有的住房补贴、能源补贴等福利，因而应当确权。[79]从政府对上访的处理意见来看，政府认为轮换回乡老工人虽然户口回到了原籍农村，转为农业户口，但其为轮换工的身份不变，因其已享有职工养老保险，就不能再享受农村土地承包和集体收益分配。[80]为此，成都市政府在宣传政策的同时，鼓励各村组根据实际情况，遵循依据法律、尊重历史、民主沟通、公平合理的原则，通过民主决策机制解决轮换工的确权问题。大多数村组均通过村民自治形成决议，对轮换工不再确权，但也有小部分村组经民主讨论对轮换工进行了确权。

无论是外嫁女事件，还是轮换工问题，政府的处理态度显示出国家治理规则的主导性地位，既打破了地方规则滥用民主的局限性，又维护了权益平等与利益平衡，通过消解公民身份与村民身份间紧张关系，彻底清除了农民身份转变道路上的两大障碍。

第四节 跨越农民与市民间的身份边界

成都改革实践表明，通过增量改革导向的城乡整合型身份转变，农民与市民间的社会身份边界被有效打破，农民的公民身份权利得到进一步发展。农村居民与城市居民在成都全域内可以自由迁徙，获得同等程度的政治权利和财产性权利，享有平等的基本公共服务和社会福利。

深入到该社会实践过程内部，我们可以从两个方面总结出农民权利发展的内在机制。一方面，国家行为、身份边界与农民权利发展息息相关。如图3—5所示，在自上而下的国家行为推动下，通过建构城乡一体的民主治理模式、推进社会权利从分离到并轨、土地确权与流转改革、新型集体经济组织股份化改革、以民间智慧成立议事会以及介入村规民约维护公民权六大方面的努力改革，农民身份发生了分化与重构，作为社会身份的“农民”变成了“居民”、“股民”和作为职业身份的“农业劳动者”。经由城乡整合改革，最终农民和市民在与国家、市场及社会的联系中将面临相同的行为规则，身份边界被打破。在此基础上，政府还通过解决出嫁女及轮换工问题，积极消解公民身份与村民身份之间的紧张关系，进一步强化和推动了上述农民身份转变进程。

图3-5 跨越农民与市民间的身份边界图

另一方面，农民身份转变坚持增量改革导向原则。为建设新型的城乡关系，减小城乡一体化改革的阻力，政府非常注重将此原则融入各项改革措施之中，如政府在财政支出与财政增量分配上主动向农民和农村倾斜，通过公共财政改革主动承担起公共服务均等化的责任；户籍制度改革与农民身份证明工作并行，使农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，充分保障农民的基本权益；实行耕地保护基金政策，政府出钱激励农民承担本无力也无责承担的耕地保护任务；推进制度变革，初步实现集体建设用地与国有土地同地同权等等。通过这些举措，以S乡为代表，成都市已经逐步建立起涉农社区居民可持续增收机制，从农用地租金收入、房屋出租固定收入、耕地保护基金、集体经济收益分配收入、产业转移工资性收入五个方面，实现涉农社区居民收入的多元化。

[1] 王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009年第7期。

[2] 王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。

[3] 《中山试行流动人口“积分制”，探索农民工落户城镇》，《南方日报》2010年6月8日。

[4] 陈天祥、饶先艳：《“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第1期。

[5] 王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009年第7期。

[6] Sebastian Heilmann：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。

[7] 北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹发展城乡综合改革实践的调查研究》，北京大学出版社2010年版，第2页。

[8] 周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

[9] 周飞舟：《大兴土木：土地财政与地方政府行为》，《经济社会体制比较》2010年第3期。

[10] 四川大学成都科学发展研究院、中共成都市委统筹城乡工作委员会编：《成都统筹城乡发展年度报告（2007—2008）》，四川大学出版社2009年版，第638—639页。

[11] 北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹发展城乡综合改革实践的调查研究》，第3—4页。

[12] 北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹发展城乡综合改革实践的调查研究》，第5页。

[13] 《中共成都市十一届二次全委（扩大）会议召开》，四川新闻网—《成都日报》，2007年7月20日，http://news.sina.com.cn/o/2007-07-20/062812238212s.shtml。

[14] 成都市发展改革委：《突破城乡二元体制障碍，坚定不移推进城乡一体化》，成都市推进城乡一体化专题之一，参见国家发改委网站：http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20070105_109102.htm。

[15] S乡人民政府：《S乡血防工作汇报》（1989年10月25日），成都金牛区档案馆藏，档案号：85-1-217，第145页。

[16] 《种粮改种花，成都S乡农家也玩时尚》，四川在线—《华西都市报》，2008年10月18日，http://news.sina.com.cn/o/2008-10-18/030114591840s.shtml。

[17] 郎杰：《S乡的创新》，《今日中国》（中文版）2008年第4期。

[18] J主任在谈到S乡改革时非常自豪，并且对其及周边发展也充满信心。从访谈中了解到一个具体的细节，即他已经在S乡周边的楼盘买下了住房，并对其成功升值充满信心。

[19] 《S街道办事处简介》，http://www.cdjinjiang.gov.cn/street/detail.asp?StreetClassID=0410&ClassID=041004&ID=43517。

[20] 中共成都市锦江区委、区人民政府：《锦江区推进城乡一体化工作情况介绍》，2009年。

[21] 赵义：《成都试验步入深水区》，《南风窗》2010年第6期。

[22] 成都市发展改革委：《突破城乡二元体制障碍，坚定不移推进城乡一体化》，成都市推进城乡一体化专题之一。

[23] 成都市发展改革委：《万户千门入画图——成都市城乡规划管理体制改革纪实》，成都市推进城乡一体化专题之六，参见国家发改委网站：http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20070108_109234.htm。

[24] 陆益龙：《户籍制度——控制与社会差别》，商务印书馆2004年版，第456页。

[25] 苏黛瑞对有关户籍制度改革的争论进行了详细梳理，参见[美]苏黛瑞《在中国城市中争取公民权》，第100页。

[26] [美]苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，第316页。

[27] 陆益龙：《户籍制度——控制与社会差别》，第452页。

[28] 成都市公安局：《破户口藩篱，建立城乡一体的户籍管理体制——成都市统筹城乡户籍制度改革工作情况》，载四川大学成都科学发展研究院、中共成都市委统筹城乡工作委员会编《成都统筹城乡发展年度报告（2007—2008）》，四川大学出版社2009年版，第299—304页。

[29] 成都市委、成都市政府：《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》（成委发[2006]52号），2006年10月20日。

[30] 《成都商报》：《今起农民工租房可落户城区，一房一户就可登记》，http://sichuan.scol.cn/sczh/20080418/200841870114.htm。

[31] 成都市公安局：《破户口藩篱，建立城乡一体的户籍管理体制——成都市统筹城乡户籍制度改革工作情况》，载《成都统筹城乡发展年度报告（2007—2008）》，第299—304页。

[32] 同上。

[33] 成都市公安局：《成都市2009年深化户籍制度改革工作情况》，载四川大学成都科学发展研究院、中共成都市委统筹城乡工作委员会编《成都统筹城乡发展年度报告2009》，四川大学出版社2010年版，第234—236页。

[34] 成都市政府新闻办2010年第四十五次专题新闻发布会《全域成都统一户籍》文字实录，http://www.chengdu.gov.cn/zhibo/index.jsp?ClassID=032061。

[35] 《成都市人民政府办公厅关于对农民集中居住区实行社区化管理的意见》，2005年12月14日。

[36] 锦江区统筹委：《锦江区农村新型社区建设进展情况》，http://www.chengdu.gov.cn/GovInfoOpens2/detail_allpurpose.jsp?id=LJ6ICzZ3R6NEYlKFxSCC。

[37] 成都民政局：《注重三个环节，达到三个促进，推进撤村建居工作》，2007年11月28日。

[38] 《H有了居委会，锦江从此无村落》，《成都日报》2008年1月21日。

[39] 同上。

[40] 中共成都市锦江区委、区人民政府：《锦江区推进城乡一体化工作情况介绍》，2009年。

[41] 中共成都市委、成都市人民政府：《关于深化城乡统筹，进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，2008年11月25日。

[42] 成都市锦江区：《锦江区2009年统筹城乡发展工作情况》，载《成都统筹城乡发展年度报告（2009）》，第322页。

[43] 成都市锦江区农村产权制度改革领导小组办公室：《深化和完善农村土地承包经营权确权工作宣传资料》，2009年8月。

[44] 柳街镇人民政府：《柳街镇农村产权制度改革工作情况汇报》，2009年6月3日。

[45] 吴建瓴、蒋青：《成都市锦江区农村产权制度改革试点分析》，载蔡昉、程显煜编《城乡一体化：成都统筹城乡综合配套改革研究》，四川人民出版社2008年版，第167页。

[46] 中共成都市锦江区委、区人民政府：《锦江区推进城乡一体化工作情况介绍》，2009年。

[47] 吴建瓴、蒋青：《成都市锦江区农村产权制度改革试点分析》，第170—171页。

[48] 成都市人民政府办公厅：《成都市人民政府办公厅关于加强农村村组集体资产管理工作的通知》，2004年7月7日。

[49] 吴建瓴、蒋青：《成都市锦江区农村产权制度改革试点分析》，第169页。

[50] 锦江区城乡一体化局部门职能介绍《农村集体资产管理》，2005年12月18日，http://Www.cdjinjiang.gov.cn/dept/detail.asp?DeptClassID=0322&ClassID=03220101&ID=31275。

[51] [英]马歇尔：《公民身份与社会阶级》，载郭忠华、刘训练编《公民身份与社会阶级》，第8页。

[52] 杨雪冬：《走向社会权利导向的社会管理体制》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第1期。

[53] 王春福：《社会权利与社会性公共产品的均等供给》，《中共中央党校学报》2010年第1期。

[54] 成都市锦江区人民政府：《关于进一步做好失地农民集中居住区就业工作的意见》（锦府办[2006]13号），2006年7月13日。

[55] 成都市锦江区人民政府：《锦江区统筹推进城乡充分就业工作的意见》，2007年11月6日。

[56] 中共成都市锦江区委、区人民政府：《锦江区推进城乡一体化工作情况介绍》，2009年。

[57] 《锦江区城乡一体化局大力推进城乡充分就业工作》，http://www.cdjinjiang.gov.cn/dept/detail.asp?DeptClassID=0322&ClassID=032204&ID=37072。

[58] 成都市劳动和社会保障局：《构建城乡统筹的劳动就业社会保障体系——成都市统筹城乡就业社保工作情况》，载《成都统筹城乡发展年度报告（2007—2008）》，第314页。

[59] 叶建平：《成都：统一医保标准，城乡居民待遇一致》，2008年11月20日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-11/20/content_10388926.htm。

[60] 成都市劳动和社会保障局：《成都市2009年统筹城乡就业和社会保障工作情况》，载《成都统筹城乡发展年度报告（2009）》，第241—246页。

[61] 赵佳伟、杨建华：《村规民约与社会整合》，《中国党政干部论坛》2005年第9期。

[62] 卞利：《明清徽州村规民约与国家法之间的冲突和整合》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2006年第1期。

[63] 韩永：《议事会：逼出来的民主试验》，《中国新闻周刊》2009年3月9日。

[64] 王剑平：《聚焦成都：构建新型村级治理机制的探索与实践》，2009年8月3日，http://unn.people.com.cn/GB/9776583.html。

[65] 成都基层治理机制研究课题组：《成都市完善农村基层治理机制的探索和思考》，载蔡昉、程显煜编《城乡一体化：成都统筹城乡综合配套改革研究》，第113—122页。

[66] 尹鸿伟：《统筹城乡是改变二元结构的有效途径——专访成都市委常委、常务副市长孙平》，《南风窗》2010年第6期。

[67] 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2007年版，第111页。

[68] 锦江区城乡一体化局工作简报：《区统筹委指导各新型集体经济组织拟定“村规民约”保障成员权益》，2009年1月12日，http://www.cdjinjiang.gov.cn/dept/detail.asp?DeptClassID=0322&ClassID=032204&ID=48740。

[69] 都江堰市柳街镇鹤鸣村：《成都都江堰市柳街镇鹤鸣村第七组“村规民约”》，2008年4月21日。

[70] 钱海梅：《村规民约与制度性社会资本——以一个城郊村村级治理的个案研究为例》，《中国农村观察》2009年第2期。

[71] 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，第300页。

[72] 陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，《北大法律评论》2003年第5卷第2辑。

[73] 成都高新技术产业开发区人民法院：《在稳定大局中坚守正义》，2009年8月10日，http://Www.courtwind.org/html/29/177/4351.html。

[74] 中共东莞市委、东莞市人民政府：《以农村股份合作制改革为契机，依法保障农村出嫁女合法权益》，广东省农村出嫁女权益保障工作会议材料之一，2007年3月。

[75] 东莞市农村股份合作制改革工作领导小组办公室：《关于全市农村股份合作制改革工作情况的报告》，2006年11月21日。

[76] 成都市农委调研组：《关于农村土地承包经营权确权工作中“轮换工”问题的思考》，《农村工作研究》2010年第10期。

[77] 新津县部分换工老工人：《轮换工的前世今生》，2010年8月30日，http://www.tianya.cn/publicforum/content/free/1/1973231.shtml。

[78] 成都市农委调研组：《关于农村土地承包经营权确权工作中“轮换工”问题的思考》，《农村工作研究》2010年第10期。

[79] 《换工老工人不该享有职工住房补贴等福利吗？》，《西部法制报》2005年12月29日。

[80] 网络信访回信内容：《国家政策是否有要求轮换退休人员退田》，http://www.xindu.gov.cn/quzhangxinxiang/detail.jsp?id=7342。

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