第四章　政　府

4.1　复习笔记

一、政府概说

1．政府概念

（1）政府的概念

①宏观意义的政府泛指国家权力的所有机关，包括通常所谓立法、行政与司法机关。

②中观意义的政府指国家权力中的行政机关。

③在微观意义上，人们将政府看做议会制国家中行政权力的核心—内阁。

（2）政府的特点

①公共性。一方面，政府权力来源于人民。在现代社会，政府的权力来源于人民的明示委托。另一方面，政府权力服务于人民。政府必须贯彻执行人民意志，必须向人民负责，必须为人民谋求利益。

②合法性。一方面，政府权力依照宪法或法律产生，政府权力必须依照宪法或法律规定的范围、种类、时效、程序与限度运行。另一方面，政府必须得到人民的普遍认同与支持。

③强制性。在国家强制力的保障下，政府具有凌驾于社会之上的权威性。任何政党、阶层或个人都有义务服从和配合政府制定的法律、法规、命令等与政府活动，任何政党、阶层或个人都不得违背和对抗政府制定的法律、法规、命令等与政府活动，否则，将依法受到制裁。

2．政府职能

（1）政府职能的含义

①政府职能是指政府在维护社会稳定、保障社会公平、促进社会发展等方面所担负的职责与所发挥的功能。

②政府职能具有两个层次：根本职能与具体职能。

政府的根本职能包括实行阶级统治与管理社会公共事务。政府职能即国家职能的具体化。一方面，政府具有镇压被统治阶级反抗与维护统治阶级利益的职能；另一方面，政府具有对国家社会生活进行干预与协调的职能。

（2）政府职能的分类

①暴力垄断。军队、警察、监狱等暴力机器履行的是政府最典型的职能。暴力垄断成为政府与其他社会组织相区别的重要标志。

②规则划定。制度是社会外在形式与实质内容的统一。为了社会良序运行，政府必须及时构建合理的政治、经济、文化、法律等制度。实际上，所有的政府都包括三大职能：其一，立法或制定法律；其二．执行或实施法律；其三，解释法律，宣判、裁定其含义。

③资源提取。资源是维系政府自身与社会运转的基础。政府最普通的提取形式包括税收、兵役等。

④公共产品分配。政府是公共产品提供的主体。公共产品必须由政府提供，政府提供的公共产品包括安全、秩序、环保、科技、教育、文化等。

（3）现代社会政府职能

在现代社会，政府职能范围涉及政治、经济、文化、社会等各个方面。

①政府政治职能，即政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。

②政府经济职能，即政府为国家经济的发展，依法对社会经济生活进行管理的职能。

③政府文化职能，即政府为满足社会日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。

（4）政府社会职能，即政府为国家社会进步，依法对社会进行管理的职能。

3．政府组织与活动原则

（1）政府组织与活动原则的含义

政府组织与活动原则是政府按照一定方式组织起来与进行活动的指导理念或思想。政府的不同组织与活动原则不仅关系着一国政府机关的运转效率、效能与效果等，也深刻影响着一国政治、经济、文化与社会生活的顺利进行。

（2）传统社会政府的组织与活动原则

在传统社会，政府的组织与活动原则一般采用专制与集权原则，即国家的全部权力集中于君主、国王或皇帝手中。在君主专制下，君主统揽国家一切权力，君主具有至高无上的绝对权力。

（3）现代社会政府的组织与活动原则

在现代社会，政府的组织与活动原则采用“议行合一”、准“议行合一”、“议行分立”、准“议行分立”等原则。

①“议行合一”，即人民选举代表机关统一执掌主要以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”的全部国家权力，“议”与“行”在机关职能、组织设置人员组成等方面完全同一。“议行合一”源于1871年巴黎公社。“议行合一”原则并不具备普遍推广价值。

②准“议行合一”，即：一方面，人民通过选举产生代表机关，集中代表人民的共同意志，统一执掌主要以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”的全部国家权力；另一方面，在不同国家机关之间实行必要的分工，”议”与“行”在机关职能、组织设置、人员组成等方面并不完全同一，以便充分发挥各个国家机关的效能。

目前，越南、古巴、朝鲜等社会主义国家普遍采用准“议行合一”原则。

③“议行分立”，即全部国家权力划分为以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”，“议”与“行”在机关职能、组织设置、人员组成等方面完全分立并互相制衡。三权分立是“议行分立”。

目前，日本、西班牙、德国、意大利、荷兰、加拿大、澳大利亚、北欧诸国等采用准“议行分立”原则。

④准“议行分立”，即全部国家权力划分为以立法权为内容的“议”与主要以行政权、司法权为内容的“行”，“议”与“行”．特别是立法权与行政权在机关职能、组织设置、人员组成等方面并不完全分立。

现代议会政治就是准“议行分立”。以英国为例，一方面，议会执掌立法权，首相及其内阁执掌行政权，上院、法院等执掌司法权。另一方面，三权、特别是立法权与行政权并不是完全分立的，其实质是合一的、共生共灭的。其表现为：议会产生内阁，内阁必须向议会负责，政府内阁成员（包括首相）必须是议会成员，换言之，行政机关与立法机关在人员上融合；立法机关授权行政机关立法。立法是议会的权力，议会可授权大臣与地方政府制定各自的法规、命令等。

目前，日本、西班牙、德国、意大利、荷兰、加拿大、澳大利亚、北欧诸国等采用准“议行分立”原则。

4．政府类型

（1）亚里士多德关于政府类型的论述

①关于政府类型，亚里士多德作出了最早的理论尝试。亚里士多德认为，政府可以基于“谁统治”与“谁从统治中受益”来划分，政府可以置于个人、少数人或多数人之手。

②亚里士多德将政府分为君主制、贵族制与民主制等正态政府类型与僭主制、寡头制与暴民制等变态政府类型。亚里士多德主张“混合”政府。

（2）近代以来关于政府类型的论述

①布丹关于政府类型的理论基本沿用亚里士多德原则。但布丹认为，三大类型的每一种类型政府由于不同管理形式又可以分为若干子类。

②霍布斯从建立在社会契约论之上的主权理论出发，将政府类型分为三种：君主制、贵族制与民主制。

③洛克关于政府类型的理论在西方政治思想史上占有重要地位，开始明确以立法权即最高主权的归属替代统治者人数多寡的标准。洛克按照立法权的归属将政府类型分为：君主制（其中又包括世袭君主制与选任君主制两种）、寡头制、民主制与混合制。

④孟德斯鸠依照权力分立理论来考察政府差异，将政府类型分为君主制、专制与共和制等，并特别强调行政、立法与司法权的分立对政府类型所具有的重要意义。

⑤潘恩关于政府类型的论述开辟了一种新的理路。潘恩以政府组织原则作为标准，将政府类型分为两种：一种是实行选举的代议制政府；一种是实行世袭的继承制政府。

（3）现代社会的政府类型

在现代社会，最具影响的分类是；按照传统政府分类原则，现代政府类型主要包括共和制政府与立宪君主制政府。

①共和制政府

共和制政府是近现代立宪国家普遍采用的主要政府类型。共和制指政府主权属于人民，作为国家代表的国家元首由人民选举产生并具有一定任期与届期的一种政府形式。共和制政府包括总统制、议会内阁制、委员会制，人民代表大会制等。

a．总统制的特点是总统既是行政首脑，又是国家元首，国家权力在总统、议会与司法机关之间进行配置，典型代表国家为美国、法国等。

b．议会内阁制的特点是人民选举产生议会，议会产生内阁，内阁向议会负责，典型代表国家为加拿大、马来西亚等。

c．委员会制的特点是议会选举产生行政委员会，行政委员会实行台议制，典型代表国家为瑞士。

d．人民代表大会制的特点是人民选举产生各级人民代表大会组成权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由其产生．对其负责，受其监督，典型代表国家为中国。

②立宪君主制政府

立宪君主制政府是国家权力在形式上或在一定程度上属于君主所有，君主作为国家元首代表国家，实际上不享有或享有国家权力的一种政府形式。立宪君主制政府包括议会君主制、二元君主制等。

a．议会君主制的特点是君主作为国家元首，其在国家机关的权力配置中并不享有实质意义的国家权力，典型代表国家为英国、日本等。

b．二元君主制的特点是君主作为国家元首，其在国家机关的权力配置中占有重要地位，政府对君主负责，典型代表国家为沙特阿拉伯等。

二、立法机关

1．立法机关的结构

（1）立法机关的整体组织形式

从立法机关的整体组织形式而言，一般地，现代国家的立法机关实行一院制、两院制。

①一院制

a．一院制的含义，所谓一院制是指以一个单一的立法机关行使议会职权的制度。

b．目前立法机关实行一院制的国家有中国、西班牙、葡萄牙、瑞典、希腊、丹麦、芬兰、新加坡等110多个。

c．从理论渊源考察，一院制以卢梭学说为基础。

d．一院制的特点：一院制具有机构单一、责任明确、行动敏捷、效率较高等优点，同时具有立法草率、易助长专横等弊病。

②两院制

a．两院制指立法机关由两个机构组成，两个机构共同行使议会职权的制度。

b．目前立法机关实行两院制的国家有英国、美国、法国，德国、日本、俄罗斯等70多个。按照两院的职权划分，两院制又包括平衡的两院制与非平衡的两院制。美国是平衡的两院制，参议院与众议院的权力基本上保持平衡。英国是非平衡的两院制，权力集中于下院。

c．两院制以孟德斯鸠、联邦党人的学说为依据。

d．两院制具有克服“议会专断”、高质立法等优点，同时具有相互推诿、拖延法案通过等弊端。

（2）立法机关内部普遍采取委员会的结构形式

①在现代各国立法机关中，“委员会被看做世界各国议会程序规则的一个重要的组织结构要素。”一般地，委员会是立法机关的常设工作机构。委员会实行合议制。

②各国立法机关委员会呈现出不同内涵。一般说来，参议院、众议院有相对应的委员会。除预算委员会外，其他委员会都设有数量不等的小组委员会。

2．立法机关的功能

（1）立法机关的根本功能是合法性功能

近代以来，“主权在民”、“人民主权”等思想理论作为旗帜与口号在世界政治发展进程中发挥了巨大作用，人民主权成为代议民主制不可易移的首要原则。在代议民主制下，人民意志必须经由“媒介”——立法机关等来加以表达与体现。

立法机关提供着国家政权的合法性基础。

（2）立法机关的具体功能

①立法功能

立法权是立法机关的传统权力与首要权力。立法机关通过运用直接或间接民主的形式把民众的意见和要求汇总起来，经过法定程序而制定、修改与废止法律。

②监督功能

作为民意机关．立法机关代表人民监督和制约其他国家机关。这是现代国家权力行使中遵循的“人民主权”原则的具体体现。立法机关的监督功能主要是通过行使质询权、弹劾权、预算权、人事任命权等来实现的。

③教育功能

立法机关是政治社会化的重要载体。这主要体现在以下几个层面：

a．认知层面，包括立法机关向社会输送代议制度的认知、民主的认知、人权的认知等；

b．价值取向层面，包括立法机关促进社会由认知内化为民主价值取向、法治价值取向、人权价值取向等；

c．制度安排层面，包括立法机关通过创建、提供一系列合法化、规范化与组织化的制度安排，从而使社会大众能够实践上述认知与价值，如选举制度、听证制度等。

从最广泛意义上，立法机关在履行其立法、决定、任免与监督等职能的过程，也是向社会传播宪政理念，引领社会熟悉与实践民主制度的运作程序，培育社会法治精神的过程。

④民意功能

a．结构功能主义认为，立法机关具有体系、过程与政策功能。其中，过程功能强调立法机关的利益表达与利益综合功能。

b．立法机关通过议员或其他人员、其他渠道，广泛了解社会民情、提取社会民意，将人民意志整合为法律等国家性规范，并用其协调社会各方面的利益．真正体现与保障人民权益。

3．立法机关的人员

（1）议长是立法机关的核心人员

①议长产生的方式

议长或由多数党提名并经全院大会选举产生，或由立法机关内部政党领袖协商确定，或由国家元首直接任命，或由特定的政府高级官员兼任。

②议长的职权

a．领导与主持立法机关会议与活动，决定与安排立法机关会议活动的程序与日程；

b．组织安排与决定对议案的审议、表决；

c．领导、组织、帮助、协调立法机关各委员会与其他办事机构的工作；

d．为议员开展工作提供帮助与服务；

e．维护立法机关的会议秩序；

f．对外活动中代表立法机关等。

（2）议员是立法机关的基本细胞

①议员的含义

议员是建基于选民普遍认可与信任之上的、具有独立思考的精神与自主判断的权利的责任主体。

②议员的资格

a．议员的资格，一般地，在年龄、居住时间、职业或选举保证金等方面都有限制。

b．西方各国关于议员资格的规定都体现了公民平等、普遍选举等原则，但实践中，“很明显，精英中的精英是在议会里，在众议院、参议院和其他立法分支机构里。”

c．我国法律明确规定：中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业，家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住年限，都有选举权与被选举权。

（3）议员的职权

①立法提案权；

②审议表决权；

③监督权。议员的监督权主要通过质询、提起监督案、视察等形式来履行。

（4）议员的保障权利

①言论免责权，指议员在立法机关内的发言、报告、文件、表决等有不受法律追究的权利。其最早起源于英国，现在已经成为国际惯例。

②人身特别保护权，指议员享有非经立法机关批准不受逮捕或审判的权利。

③物质报酬受领权。我国人大代表主要享有发言与表决免责保障、人身特别保护、物质帮助与时间保障以及其他特殊保障等四个方面的特殊保障。

三、行政机关

行政机关是国家机关的重要组成部分，是依法成立的行使国家行政职权的国家机关。

1．行政机关的结构

从横向看，行政机关的结构包括行政首脑、内阁、行政部门等；从纵向看，行政机关的结构包括中央行政机关与地方行政机关。随着国家政府类型的不同，行政机关的结构也呈现出不同特点。

（1）总统制国家行政机关结构

一般地，在总统制国家，总统既是行政首脑又是国家元首，独立行使最高国家行政权。内阁由总统依照法律程序任命，通常由各部部长组成，为总统的咨询机构。行政机关各部负责处理本部的行政事务，接受总统领导与监督。代表国家是美国。

（2）议会内阁制国家行政机关结构

一般地，在议会内阁制国家，总理或首相为行政首脑，负责制定和执行国家对内、对外的一切重大方针与政策。内阁的成员由总理或首相提名，然后提请国家元首任命。国家元首名义上代表国家，并无实际权力。内阁总揽国家行政事务，向议会负责，接受议会监督。总理或首相有权任命各部部长。各部部长负责处理本部的行政事务。代表国家是德国。

（3）委员会制国家行政机关结构

瑞士是实行委员会制的唯一国家。联邦委员会是瑞士的最高行政机构，由包括主席在内的7名委员组成。主席与其他委员地位平等，对内主持会议，对外行使国家元首的礼仪性职责。委员分别担任各部行政首长，但一切政务均须集体议决，以委员会名义执行。委员会是议会的执行机关，向议会负责，接受议会监督。

（4）人民代表大会制

一般地，在人民代表大会制国家，在中央一级，最高行政机关是全国人民代表大会的执行机关，向它负责，受它监督。全国人民代表大会决定总理的人选。总理为最高国家行政机关负责人。最高行政机关实行首长负责制。代表国家是中国。

（5）议会君主制国家行政机关结构

一般地，在议会君主制国家，君主是世袭虚位国家元首。内阁行使最高行政管理权，向议会负责。首相提出组阁名单，请君主任命。首相主持内阁，对各部进行指导与监督。代表国家是英国。

（6）二元君主制国家行政机关结构

一般地，在二元君主制国家，包括行政权在内的国家权力由君主和议会共同掌握。一方面，国家设立了议会；另一方面，君主是真正的权力中心，拥有全部行政权。君主任命内阁，内阁向君主负责。代表国家是沙特阿拉伯。

2．行政机关的功能

（1）传统社会行政机关的功能

这一时期是行政史上的一个混沌的、蒙昧的阶段，落后的社会经济发展水平制约着政府功能的发育。

①在传统社会，并不存在明确的国家领域与社会领域的界限，国家权力覆盖整个社会，政府集权过多，功能失范。政府权力对社会而言包括政府所发挥的功能在力度上并不强烈。

②行政权力并没有从国家权力中分离出来，严格意义上行政机关的功能并不存在。

（2）现代社会行政机关的功能

①现代社会，行政机关的管理功能日益发育并成为最重要的功能之一。

a．随着社会的不断成长，国家与社会的分野日趋明晰，政府的功能逐渐明确化与规范化。

b．随着“人民主权”、“议会主权”、“三权分立”等政治理念的扩展，国家权力明确析分为立法权、行政权与司法权等，行政机关往往被定位为行使行政权的机构，其功能主要体现为依照立法机关制定的宪法、法律与决定等进行社会公共事务管理。

②行政机关的管理功能在具体范围上扩展了。

a．突破了仅通过执行立法机关颁布的宪法、法律等而进行国家与社会事务管理的功能定位，开辟了通过参与制定宪法、法律等来进行国家与社会事务管理的功能取向。

b．行政机关加大了对社会事务的干预力度，特别是行政机关的经济管理职能较大地加强了。

③在现代社会中行政机关的管理功能成为主导。在统治寓于管理的功能配置格局下，行政机关的管理功能具体体现于下列方面：执行宪法与法律，参与国家立法；决定并实施国家内外政策；组织与管理国家公共事务；凋节与干预社会经济等。

（3）新时期行政机关的功能

新时期，行政机关的管理功能日益融入了服务的新元素。

①自上世纪80年代以来，国际化、信息化、民主化浪潮给行政机关带来了巨大冲击与挑战；

②行政机关的管理功能不断扩张导致了诸多困境，要求行政机关在管理中以社会为本位、以民众为中心，重视管理中的公共性、民主化、参与合作，为社会与民众提供优质的公共服务。

3．行政机关的人员

（1）传统社会行政机关的人员

在传统社会，行政权力并没有从国家权力中分离出来，严格意义上的行政机关及其人员并不存在。一般地，在政府机关的人员与社会民众之间，官民严重对立，官民之间构成一种统治与被统治、管理与被管理的关系；在政府机关的人员与国王、君主之间，政府机关的人员由国王、君主等直接任命与指挥，协助国王、君主等进行统治，君臣之间构成一种依附或附庸关系；在政府机关的人虽相互之间，下级对上级负责，不同行政机关的官员之间构成了一种截然分明的等级关系。

（2）近代以来行政机关的人员

①近代初期，行政机关的职位基本上由国家元首、行政首长、重要官员根据个人好恶授予，成为个人瞻恩徇私相授受的赠品。19世纪初期后，政党政治日益发展，行政机关的职位配置的主导方式是政党分肥制。

②进入19世纪中叶后，英国、美国、法国、日本、德国等西方国家在借鉴中国科举制度精华的基础上普遍建立了现代公务员制度。

在现代公务员制度下，行政机关的人员主要包括政务官与事务官两类。狭义的文官仅指事务官。政务官与事务官的主要区别在于：

a．就任务性质而言，政务官决定或参与决定国家或地区政策，事务官执行国家或地区政策。

b．就任用资格而言，政务官没有资格限制，由于国家元首或行政首长基于其才能与信任而选任；事务官有一定资格限制，需要通过一定的考试或检核合格。

c．就政治观点而言，政务官具有明确党派色彩，积极参与党派政治；事务官对政党政治应采取公正超然的态度，对政治问题应保持缄默，忠实执行政府的政策，为政府服务。

d．就身份保障而言，政务官随着国家元首、行政首长或重要官员共进退可以随时被任用或免职，其身份不受法律之特别保障；事务官长期任职，其职务由法律保障，非因法定事由与非经法定程序不得任意免职、辞退与开除。

e．就退休制度而言，政务官没有退休制度；事务官有法定退休制度，并有相关之退休事项等规定。

f．就惩戒制度而言，政务官对选民、议会或行政首长负责，可以撤职等；事务官则有等级轻重不同的惩戒。

g．就升迁制度而言，政务官无升迁制度，只要政治正确，获得国家元首、行政首长或重要官员的信任便可升迁；事务官有一定的升迁制度，并有相关法律的规定。

四、司法机关

司法机关是国家机关不可或缺的组成部分，是依法成立的行使国家司法职权的国家机关。广义的司法机关包括审判机关、检察机关与司法行政机关。狭义的司法机关，仅指审判机关，即法院。现代社会在本质上是法治社会，司法机关的地位越来越重要。

1．司法机关的结构

（1）审判机关即法院是司法机关的核心

①审判机关即法院是司法机关的核心，代表国家行使审判权，在行使这一权力过程中，具有被动性、依法性、普遍性与多级性。

②世界各国大多形成相对完备的法院组织系统，法院包括不同的种类。

a．按照管辖案件性质，法院包括刑事法院与民事法院等；

b．按照国家结构，法院包括单一制国家法院与联邦制国家法院；

c．按照受理案件领域，法院包括普通法院与专门法院；

d．按照审级，法院包括初审法院、上诉法院与终审法院。

（2）检察机关是国家机关的重要组成部分，代表国家行使法律监督权

①在西方三权分立体制下，检察机关隶属于国家行政机关。我国检察机关独立于国家行政系统，除设置最高人民榆察院与地方各级人民检察院外，还设置军事检察院等专门检察院。

②司法行政机关是主管司法行政事务的国家行政机关。我国司法行政机关是各级政府的组成部分，承担普法依法治理、基层人民调解、监改监教、法律服务、法律援助等职能，国家司法都隶属国务院，地方各级政府的司法行政机关称为司法厅或司法局。

2．司法机关的原则

（1）司法独立

独立原则已成为当今世界普遍遵循的一项普适性优势原则。司法独立主要体现在：

①司法权威由司法机关统一行使，不受其他国家机关与任何个人的影响与干预。

②司法系统内部相互独立，即一个司法机关的司法活动不受另一司法机关的影响与干预。

③法官依法独立审判。法官之上不应当有法官，每个法官在依法行使审判权方面都是完全独立的。

④法官保障制度。为了使法官无所顾忌地捍卫法律，西方各国规定了较为完备的法官保障制度。

（2）司法公正

①司法公平即“法律面前人人平等”，是人类社会发展史上的巨大进步。

②司法平等的核心是公民在适用法律上一律平等。对于司法机关而言，其必须平等地对待诉讼各方当事人，对所有人平等地适用法律，不得因年龄、性别、社会地位等原因在法律内容与程序上歧视和不公平对待任何人。

（3）司法公开

司法公开是现代法治的基本原则之一。

①司法程序公开是保障司法正义的必要制度设置，司法程序的公开成为司法公开最重要的内容。司法程序公开必然要求将司法程序置于社会监督之下，从而彻底否定了以往极权政治中的秘密裁断法的传统，标志着司法民主与正义的诞生。

②为保障司法程序公开原则的实施，各国法律在司法程序中制定了相关的保障制度：对审制度，即法庭审理应该在双方当事人到场情况下进行。,

③保持司法程序公开与司法独立原则的相对平衡具有重要意义。

在现代国家，司法机关的原则还包括无罪推定、罪刑适应、上诉不加刑、不得重复处罚、自由心证等原则。司法机关的原则成为其在行使司法权的过程中必须遵循的基本规则与基本精神。