第四节 日本应对少子化的经验教训

日本应对少子化政策体系在不断实践中形成，经历了少子化政策由点到面，由分别应对到综合应对，从政策实践上升到立法，然后再由法律法规指导实践的发展过程。这是日本针对少子化问题进行政策应对的经验。但就目前而言，日本应对少子化政策所取得的成效并不显著，离遏制少子化的目标还相差甚远，一些教训值得思考。

一 误判人口趋势，错失应对时机

如前所述，20世纪50年代中期到60年代中期是日本二战后首次总和生育率持续低于人口更替水平时期，是日本后来真正步入少子化时代的前兆期，如果这一时期日本及时调整人口政策，也许此后的日本人口发展就是另外一番景象。当时日本也有人意识到了这一问题。

1969年8月日本人口问题审议会向厚生大臣提交《关于我国人口再生产动向的意见》[25]咨询报告，指出日本总和生育率和净人口再生产率[26]已连续十余年低于“静止极限”（人口更替水平），为保证日本人口在一个世代更替之后不再减少，并保持一定的规模，需要维持2.13以上的总和生育率水平。认为政府应该针对降低生育率的经济社会因素采取必要政策措施，尽快使净人口再生产率恢复到1的水平。但是，由于1970年日本迎来第二次生育高峰，1973年爆发石油危机，加上当时世界上“人口爆炸论”盛行，日本开始担忧人口增长会带来粮食、资源等方面的负担，提高生育率的观点没有被采纳，甚至被人口问题审议会自己推翻。1974年6月，人口问题审议会发布题为《日本人口动向——以静止人口为目标》的人口白书[27]，不再提生育率下降问题，而是提出要通过控制人口来实现“静止人口”。1974年7月举行的第一届日本人口会议通过了包括“为实现静止人口最多要两个孩子”，“需要采取有效对策遏制人口增长势头”内容在内的大会宣言[28]。事实上，日本本应在这个时候仔细分析和判断人口形势，抓住时机，逐步采取提高生育率的政策，但实际上做出了相反的政策选择。现在日本的少子化程度如此严重，与日本当时对人口趋势误判，没有把握时机采取正确的人口政策关系重大。

二 坐视生育率下降，采取措施过晚

20世纪70年代中期以后日本总和生育率一路下滑，但没有引起日本政府的重视，日本政府几乎没有采取任何措施，坐视生育率下降。直到1989年总和生育率降至1.57创历史最低，成为社会热点问题，日本政府才有所行动。1994年，由厚生省、文部省、劳动省、建设省联合发布的《关于今后援助育儿措施的基本方向（天使计划）》，是第一项有关少子化的政策措施，但已经是日本步入少子化的20年之后。1997年人口问题审议会才把“少子化”作为中心议题来讨论[29]，发表了题为“关于少子化的基本思路——人口减少社会，面向未来的责任与选择”的报告。由此，日本政府才真正开始研究应对少子化政策[30]，1999年设立“推进少子化对策相关阁僚会议”，制定“推进少子化对策基本方针”。规定应对少子化社会的基本理念、政策方针、国家及地方公共团体责任和义务等基本事项的《少子化社会对策基本法》，2003年7月颁布，同年9月开始实施，这已经是日本进入少子化状态近30年之后。政策措施出台过晚是日本少子化日趋严重的原因之一。刚开始少子化之时没有及时采取有效的政策加以纠正和改变，少子化走进快速通道再想使它停下来是很困难的事情。

三 偏重生育行为，忽略婚姻行为

多年来日本的政策应对过多地关注生育行为，忽略了婚姻行为。日本进入少子化时代以来，女性走向社会导致的晚婚晚育一直被认为是少子化的最大原因，所以日本政府始终致力于扩大育儿休假制度、增加育儿补贴、完善托儿所等政策措施，却没有在促进年轻人走进婚姻方面下大的气力。一方面，泡沫经济崩溃后日本雇佣环境恶化，非正式员工增多，由于收入的不稳定，一些年轻人不敢结婚、不能结婚，甚至没有与异性交往的机会。日本结婚率已经从20世纪70年代初的10‰以上下降到2017年的4.9‰[31]。当代日本的新生儿基本是婚内生子，非婚生子所占比例很小[32]。另一方面，已婚女性平均最终生子人数长期在两人以上，虽然近年有所下降但仍远高于目前日本总和生育率水平[33]。所以，不结婚就不可能生子，要生子首先就要结婚。未婚化、非婚化就成了日本少子化的重要原因之一。目前日本要提高生育率，遏制人口减少，必须要让年轻人想结婚、能结婚。

四 政治顾虑过多，政策力度不够

日本在战争时期极力推行“多生多育”的人口扩张政策，战后受到日本国内外广泛谴责，也成为日本政府的政治包袱。在这种情况下，日本政府缺乏大力推行相关政策的魄力，制定具体政策措施就顾虑重重，甚至长期没有宏观量化目标，缺少对政策进行检验和纠偏的依据[34]。政治上过多的顾虑也影响到政策的力度，特别是与其他发达国家相比较相关支出长期处于低位。虽然日本少子化对策相关预算呈增加趋势，从2003年的1.48万亿日元上升到2018年的4.6万亿日元[35]，但相比其他发达国家还有不小的差距。2015年日本用于家庭社会性支出占GDP比重为1.31%，明显低于英国的3.79%、瑞典的3.63%、法国的2.92%和德国的2.23%[36]。法国、瑞典的经验证明家庭社会性支出与生育率的提高成正比。这两个国家的总和生育率都曾下降到1.5～1.6，但由于加大家庭补贴等经济支持力度的政策效应，2015年，法国的总和生育率恢复到1.92，瑞典的总和生育率上升到1.85[37]。