第一章 导论

第一节 选题的提出及意义

一 选题的提出

地方治理的研究发端于20世纪80年代初的欧洲地方政府改革，80年代中期以后，地方治理的理念和实践经验慢慢被引入亚洲、非洲和拉丁美洲等地的国家。伴随着世界各地地方治理实践的推进，地方治理的理念也得到了普遍的认同。在中国，治理（governance）一词首先被经济学家引入公司运营中，之后相继被政治学家与社会学家采用，用以研究并解释公共权威为实现公共利益而进行的管理活动或管理过程。改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，几乎每一次的政府工作报告中都会出现政治改革的内容，而中国的政治改革在很大程度上就是一种治理的改革，它并不是许多西方学者理解的政治体制的改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动，而是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。[1]而伴随着治理实践的，是有关地方治理、国家治理等方面的研究也日益成为中国学术界的研究焦点。

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出，至2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。其中，基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，党政统合下的基层协同治理就是在这种背景之下逐步发展而成的，适应我国城乡发展阶段性特征，体现现代化发展规律，对于推进基层治理体系与治理能力现代化具有重要作用。党的十八大以来，无论是实施新型城镇化战略，推动经济产业结构升级转型，还是打赢脱贫攻坚战、全面实施乡村振兴战略，都离不开党政统合、多方参与为基层治理能力提升注入强劲动力。2020年以来，新冠疫情造成的公共卫生危机极大冲击了城乡社会发展稳定。但是与西方国家普遍存在的防疫困境相比，我国疫情防控取得重大成就，呈现出疫情防控形势总体向好、生产生活秩序平稳有序的良好态势，进一步表明党政统合下的基层协同治理显现出巨大成效。当前，我国发展的外部政治、经济环境发生重大变化，全球产业链的调整和疫情后提振经济的压力给中国的基层治理提出了新的挑战，也暴露出既有治理体系和治理能力所面对的复杂挑战。为了在新的国内外环境中适应经济转型升级的需要，有力支撑“双循环”相互促进的新发展格局，需要基于系统化的战略思维，推动基层治理模式的迭代升级和能力水平的大幅跃升，从而优化国家治理体系和治理能力的微观基础。具体来看，总结新时期基层治理重要经验，以党政统合、多方协同来破题，归纳和分析基层治理效能提升的制度、政策路径，主要因应以下现实需求和理论需求。

（一）现实需求

党的十八大以来，我国社会主义现代化建设进入新时期，基层治理的基础已经发生了巨大的变化。中国基层社会的开放性和流动性不断提高，人民物质文明和精神文明需求日益多元，政治参与和自主治理的意识持续高涨，基层的空间结构和形态也在城市化进程中得到重塑。在中国基层面貌不断变迁的背景下，地方治理进程中也不断出现新的问题，有了新的治理要求与新的发展趋势。目前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，推动基层治理体系与治理能力现代化需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，将党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与结合起来，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。我们需要以更加成熟的基层治理体系、更加科学的治理政策及更加高超的治理能力应对挑战，积极应对现代化进程中带来的各种社会问题，推动基层治理实现质量提升和效能提升，引领我国基层治理不断展现新面貌，朝着更加公平、更可持续的方向前进。

（二）理论需求

理论相较于现实的发展有一定滞后性，新历史时期新矛盾的转型，也需要依赖理论予以解释、概括和澄清。基层治理体系与治理能力的现代化提出了很多挑战性问题，而对于现实政治实践中的各种问题的解读则是学理探究的必然。学界对于治理的研究，从国家治理到全球治理，从基层治理到社会治理，从一元治理到多元治理，从人治到法治，从管制型政府到服务型政府，都在不断地拓展和深化，概念、命题、框架及范式也在有关治理的学术争论中大量涌现。但为了避免研究的碎片化，加强研究对话，就需要提炼核心问题并围绕核心问题进行有针对性的研究。从目前来看，党政统合、协同治理反映了中国基层治理的主要经验。通过选择基层治理的典型案例，从特殊性中提炼出共性，从经验上升到理论，从而深化党政统合引领基层治理具体机制和作用模式的研究，对于形成具有中国特色的社会治理理论以及未来的治理实践都有着重要的指导意义。

二 选题提出的意义

在基层治理研究的现实需求和理论需求不断凸显的情况下，以“党政统合”揭示基层治理的经验和优化路径，具有重要的实践意义和理论意义。

（一）实践意义

党政统合是一种适应中国国情和现代建设需要的治理模式。对于党政统合的研究，有助于探究多样行为体在多层次、多领域治理中的决策过程，总结科学决策的经验，从而完善协商和决策机制，制定惠及基层治理的政策体系，也有助于厘清基层治理有序运转的体制机制，通过揭示治理“输入—产出”的运行过程和各个环节，打造布局合理、程序完整和功能完善的制度体系，还有助于从基层治理的科学规律和具体情境出发，有针对性地培育治理主体，凝聚国内各种资源禀赋，夯实经济内劲和政治动员能力，实现整体、综合和高效治理的目标，进而通过构建共治共享的共同体，应对内外环境变化带来的各种问题与挑战，为构建中国基层治理体系和治理能力提供有力支撑，另外也有助于回应当下国内发展面临的许多重大挑战，助推国家重要发展战略的落地，特别是对于推动新型城镇化高质量发展，持续推进乡村振兴战略，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理等国家重大战略具有重要的实践指导价值。

（二）理论意义

无论是从治理的视角，还是从权力的视角，党政统合都是一种立足政治实践、对当下基层治理发展的内在规律的总结，有助于解释当下“中国之治”形成的微观基础。从全球治理到国家治理再到基层治理，党政统合下的基层协同治理实际上也是对治理理论建构的发展，是治理理论的基本概念和研究范式在中国基层治理中的运用，同时可以运用中国经验来检验既有治理理论的适用性，从而进一步增加相关治理理论研究的解释效力，发现其解释力不足，为完善治理理论研究提供启示和指导。通过党政统合来揭示中国基层协同治理的经验，也是构建具有中国特色的基层治理理论的尝试。党政统合作为中国话语和中国叙事体系的一部分，源于建设中国特色社会主义新的治理之实践，是对“中国之治”内在逻辑的揭示和归纳，为治理理论提供了有别于西方视域的范式和逻辑，本质上是治理现代化“非西方”现实的一种探索和表达，表现出治理理论创新发展的重要价值。