第一章 1925—1931年：几省自创管县派出政府制度[1]

自古以来，我国就有在省级和县级之间设立派出政府制度的惯例，辅助省级政府执行督导任务。清代实行省—（道）—府（直隶州、厅）—县虚四级制。辛亥革命后受冲击较小的北方地区继续实行这一体制，南方则由于革命势力的冲击，清代的旧行政机构瓦解，由军政府掌管军政和民政，大多数实行省县两级制。

为加强中央集权，袁世凯采纳章太炎的“废省存道、废府存县，县隶于道、道隶于部”的建议[2]，于1913年1月8日公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》《划一现行各道地方行政官厅组织令》《划一现行各县地方行政官厅组织令》，改行省—道—县实三级制，各级的官长和衙署分别称：民政长和行政公署、观察使和观察使公署、县知事和县知事公署[3]。由此，将道从清代以监察职能为主的机构，转变为完全的行政机构，成为介于省、县间的二级政区；将有直辖地的府、直隶州、直隶厅和州、厅改置为县。

1914年5月23日，袁世凯再颁《省官制》《道官制》《县官制》，改为省置巡按使和巡按使公署、道置道尹和道尹公署、县置县知事和知事公署[4]。由于北京政府时期各省的政权多由军阀掌握，道的设立，无疑削弱了各地军阀的权力。因此，民初的道并未真正起到行政区划的作用，始终只是省县之间的公文承转机关。同时，每省只划三四道或四五道而已，每道辖区过大，辖县数量较多，因此也不具实际的区划意义[5]。而1923年10月10日，曹锟颁布近代中国第一部成文宪法《中华民国宪法》[6]，明确省在宪法中的地位和权限同时[7]，规定实行省—县二级制。

1924年12月，主张地方与中央“均权”的孙中山在《建国大纲》中也提出中国地方政制应实行“省—县二级制”[8]。1927年南京国民政府建立后，遵奉“总理遗教”将“省—县二级制”写入1931年6月颁行的《中华民国训政时期约法》[9]。

然而，“省—县二级制”在运作中很快就出现了传统性难题，即省级政区辖县数量多，行政不便，也不利于“剿共”的推进。同时，民元以来，源自清末传统自治地方社会的解体和对强权国家的需求，扩大对社会的控制需要更多的改善和强化政治体制，改变原来头重脚轻、皇权不下县的政府模式。为应对此种情况，当时有缩省方案、有设省县间组织方案。缩省之论因过于复杂和变动太多，始终停留于口头。所以，地方几省为解现实燃眉问题，自行在省县之间草创了名目各色、权责不一的临时管县制度。

这些制度具体包括广东省的行政委员制、广西省的行政督察委员制、湖北省的行政委员制、江西省的党政委员分会制、安徽省的首席县长制、江苏省的行政区监督制、江西省的行政区长官公署制、浙江省的县政督察专员制。尽管它们与1932年“剿总”令行的、也即后来实行至1949年的行政督察专员制度并非嫡系，甚至大多没有关系，但相对中国历史的长时段看，可视为是民国时期行政督察专员制度的前身。