第三节 研究问题

一 问题聚焦

（一）世界大学法人制度的历史演进

人们常说：“以人为镜，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替。”这就告诉我们：一味回避历史经验的行动是盲目的，生搬硬套历史经验的行动也是不高明的。同样的道理，我们研究我国公立大学法人制度不可能罔顾世界大学发展史，更不可能忽视中国大学发展史。应该说，法人制度起源于古罗马，而使法人制度走向近代化的当属英国。具体到大学而言，大学法人制度肇始于中世纪大学，进而发展出英国大学法人制度与德国大学法人制度两大分支，在之后的大学发展史上，美国、日本、新加坡以及我国台湾地区先后根据本国或本地区的实际需要进行了选择性的制度借鉴。其中，美国大学整体借鉴了英国的大学法人制度，日本借鉴了英国的“政署制度”与德国的“公法人制度”，新加坡借鉴了英国的“担保有限公司”的制度设计，我国台湾地区借鉴了德国的“公法人制度”与日本的“独立行政法人制度”。应该说，美国是将现代大学法人制度运用到极致的典型，因为美国的高等教育成就已经无可争议地证明了这一点。那么，我国现代大学法人制度究竟该何去何从？上述梳理无疑为我们提供了重要的历史参考。我们可以把世界大学法人制度演进这一问题进一步分解为：

第一，中世纪大学法人制度是什么样的，它对后来世界大学法人制度发展做出了哪些奠基性的贡献？

第二，民族国家兴起之后，世界大学法人制度如何由“古典化”迈向“近代化”，不同国家的大学法人制度表现形态有何区别？

第三，以美国为典型代表的“现代化”大学法人制度的基本样态究竟如何？它的时代性价值究竟体现在哪里？

（二）我国公立高校法人制度的整体概貌

中华人民共和国成立之后，我国公立高校法人地位基本经历了从“没有法人地位”到“事业单位法人”再到事业单位法人中“公益二类”的历史演进。在其法律地位发生变化的同时，完善治理结构、投入机制改革、人事制度改革、财产制度改革、健全评价制度以及建立监督机制等配套性制度设计开始提上日程。时至今日，虽说我国公立高等教育取得了一定的改革成效，但我们对“事业单位法人”暴露出的诸多弊端似乎是无能为力的。这就说明，大学法人制度层面的改革才是高等教育管理体制的根本性变革。我们距离建成中国特色的现代大学法人制度还有很长的道路要走。

历史经验告诉我们：我国高等教育改革是以调整大学与政府之间的权力关系为核心的，公立高校法人制度改革也不例外。问题的关键在于，如何调整与规范大学与政府之间的关系？一个基本的事实就是，人们对“收乱放死”的逻辑怪圈有着几近本能性的拒斥。为了避免重蹈覆辙，将大学权力的运行与规范纳入法律框架之下已经成为共识。但遗憾的是，《高等教育法》修订前后都没有完全解答这个问题。那么，为什么我国公立高校法人制度迟迟难以确立？其背后涉及哪些掣肘因素，这些因素能不能解决？这都需要本书做出正面回答。具体可以分解为：

第一，我国公立大学法人制度发展具有什么样的历史轨迹？在历史演进过程中，我国现行的公立大学法人制度具有哪些基本特征？

第二，在事业单位法人的整体框架下，我国公立大学的法律地位、治理结构、投入体制、人事制度、财产制度、评价制度以及监督机制究竟面临哪些问题？

第三，在《高等教育法》修订之后，我国公立大学法人制度有哪些变化？上述问题有无得到解决或者在何种程度上得以解决？还有哪些遗留问题有待解决？

（三）我国公立高校法人制度改革的可能出路

应该说，寻找适合我国公立高校法人制度改革的出路并不是一件简单的事情，因为它不仅需要逻辑上的自洽性，更需要实践中的可操作性。所以，试图凭空建构出一个公立高校法人制度的理想模型几乎是不可能的，而“摸石头过河”的改革思路无疑大大增加了时间成本，也很可能会贻误改革时机，这也不是一条明智的道路。比较切合实际的改革思路可能是，深入分析公立高校法人制度的几种世界模式，从中汲取有益的改革成分，即在借鉴世界经验的基础上进行自主创新。这也意味着，经验借鉴固然重要，但更为要紧的是，结合我国具体的政治经济背景、法律文化传统以及高等教育实践进行本土化改造。在此，我们有必要回答以下几个具体问题：

第一，德国、法国、英国、美国、日本以及我国台湾地区公立大学法人化改革的经验有哪些，争议是什么？这些经验或争议对我国公立大学“二次法人化”改革具有哪些启发？

第二，我国公立大学法人制度改革秉承的思想基础是什么，坚持的法律取向是什么，信奉的教育哲学是什么？

第三，我国公立高校法人制度改革的具体方案有几种？哪一种改革方案更好？具体如何进行制度设计？这些制度设计可能面临的改革困难或改革阻力有哪些？

第四，我们应该如何应对当前与未来的公立大学法人制度变革？“巨型大学”法人制度、“虚拟大学”法人制度、“混合大学”法人制度和“合作大学”法人制度究竟如何进行总体性设计？

二 研究价值

（一）理论价值

第一，从“法人制度”的视角来看，将研究视野聚焦到“企业法人制度”的学者众多，对“行政法人制度”进行密切关注的学者亦不在少数，但“大学法人制度”这一研究主题却显得有些“门可罗雀”。近年来虽有研究热度升温的趋势，但并没有正面回答我国公立高校法人制度的症结及其出路，这是比较遗憾的。本书试图以大学法人分类为切入点，以治理结构、投入体制、人事制度、财产制度、评价制度以及监督机制作为主要内容，即采用“经纬融合”的思路构建我国公立高校法人制度的分析框架。这无疑是针对法人制度的适用对象——公立高校及其面临的特殊问题进行的一次理论探索，反过来，对开拓法人制度理论亦具有重大的理论意义。

第二，从“大学发展史”的角度来说，大学法人制度是一个非常独特的观察视角。具体而言，大学发展历经中世纪大学的“学者行会”性质、近代大学的“社团法人”属性，直到今天形成现代大学的“多元法人”形态的旖旎景观，这不得不说是时间对大学的馈赠。德国的“公法人制度”，法国的“特殊公务法人制度”，英国的“特许状法人制度”“议会法人制度”和“公司法人制度”，美国的“学术法人制度”以及日本的“独立行政法人制度”等多样化的大学法人制度在如今也形成了一道靓丽的大学制度风景线，这恰恰是空间赋予大学的魅力。本书运用“时空结合”的方法试图还原一个法人制度景观下大学发展的时间脉络及其本土化改造成果，这着实为大学发展史研究增加了一个新的理论视角或分析工具。

第三，从“现代大学制度”的立场分析，当前我国高等教育领域在改革目标上剑指“双一流”建设，在改革方式上强调深化高等教育综合改革，在改革策略上大力推进“管办评分离”和“放管服改革”、完善治理结构、制定大学章程、健全学术委员会制度等等。我们可以进一步追问，这些制度改革的灵魂在哪里？它就是大学法人制度。质言之，现代大学制度建设的核心或灵魂就在于现代大学法人制度建设。本书就是旨在按照“形神兼具”的原则去设计与完善现代大学制度，这显然对于丰富中国特色的现代大学制度具有一定的理论贡献。

（二）实践价值

第一，从大学的外部治理方式来看，目前我国公立高校与政府、社会的关系还没有完全梳理清楚，最直观的体现就是，“红头文件”的执行力远远高于相关法律与大学章程，“市场运作”的吸引力远远大于人才培养与知识创造。所以，我国公立大学法人制度改革的第一要务就是重新调整大学与政府的关系，即从“文件治校”转向“依法治校”。第二要务就是进一步构建大学与社会的关系，使得高校从“市场经营”“社会旁落”转向“大学经营”“社会参与”，真正将法律作为大学治理的基本规范，将教育作为大学治理的核心使命。这是本研究期望达到的一种实践效果，从而也具有潜在的实践价值。

第二，从大学的内部治理方式来看，尽管学术界对内部治理结构的关注最多，但这些对策在实践中似乎并不那么奏效。另外，由于高等教育改革不断在做“加法”，使得机构臃肿、人浮于事的现象越加严重。我们据此可以得出这样一个结论：明确改革方式比改革本身更重要，我们现在可能需要对“改革”本身进行“改革”。也就是说，在大学法人制度不健全的前提下，任何大学治理结构或治理方式的变化都不过是形式的翻新，是“穿新鞋走老路”的把戏，而难以从根本上推动改革。进言之，在大学的人事权、财务权、学术权和管理权都不充分的情况下，幻想在大学内部实现共同治理或基层治理模式，这几乎是不现实的，因为内部管理体制的变革必然触及法律性质的变化，这也就是大学法人制度改革的内在机理。本研究就是试图解决公立高校法人制度这一根本性难题，旨在推进大学内部治理现代化。

第三，从“中国模式”的高等教育实践看，中国大学崛起的真正标志不是某所大学拥有富可敌国的办学经费，也不是在世界排行榜上前进了多少名次，更不是在世界顶级刊物上发表多少篇文章或引用率究竟有多么高，而是有没有形成独特的“中国模式”。环顾世界，“中国模式”不等于“中国经验”，高等教育的“世界模式”的核心就是法人制度模式，英国、德国、法国、美国、日本等概莫能外。所以，本研究是一次探索“中国大学模式”的有益尝试，从而具有重大实践意义。