第二节 美国对威胁的新认识和美国国家安全战略的调整

一、冷战后美国对国家安全面临威胁的认识

在冷战结束后的新的安全环境下，美国经历了一个逐步把大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义，尤其是核恐怖主义威胁作为美国国家安全面临的最主要和最严重也是最迫在眉睫的威胁的过程。

苏联解体后，俄罗斯作为苏联的继承者，在军事上对美国的威胁大大降低，在政治上，美国认为俄罗斯正朝民主化和非军事化方向发展，因此，老布什政府强调，要“将苏联作为一个有益的伙伴”而不是敌人“纳入国际体系中”。在1991年的美国国家安全战略报告中，老布什说尽管苏联与西方之间的合作领域已经扩大，“美苏发生军事冲突的危险要低于第二次世界大战以来的任何一个时期”，但苏联仍是“一个军事超级大国”，双方的关系“仍然是竞争性的”，美苏“重新出现”对抗的可能性并没有完全消除[11]。当然，他也提到了包括来自欧洲经济竞争等在内的其他各种威胁。不管美国怎么看待来自苏联/俄罗斯的威胁，毕竟苏联/俄罗斯对美国的威胁已经今非昔比了，而且两国不再是明确的敌国。所以，在1992年2月美俄首脑发表的《戴维营宣言》中说，两国已经是具有“相同价值观”的“伙伴”，不再视对方为“潜在的敌人”。在威胁来源上，美国认为冷战时期来自华约集团对西欧大规模入侵并转化为全球战争的威胁已经由于苏联从东欧撤军和华约解散而不复存在。基于这一认识，美国1993年的四年防务评估报告明确以“地区防务战略”来命名新的国家安全战略。根据该战略，美国的作战对象由苏联转变为可能危及美国战略利益的地区性军事强国，如伊拉克、伊朗、朝鲜等，与此相应，美国的战争准备由立足于应对全球大战转变为主要应对地区性冲突。[12]在克林顿政府1997年的四年防务评估报告中，根据对美国安全威胁的大小，美国认为，威胁最大的首先是亚洲，其次为中东，之后是欧洲和西半球。也就是说，冷战时期的最大威胁已经降为第三了，俄罗斯再也不是美国的战略对手了。2001年的四年防务评估报告继承了美俄不是战略对手的思想，认为美俄之间存在合作的机会，只是“在一些问题上，俄罗斯的政策目标与美国利益相左”。2001年6月，小布什总统在与俄罗斯总统普京举行的联合记者招待会上说，美俄“具有共同的利益，分担共同的责任”，美国正与“俄罗斯建立建设性的、值得尊重的关系”，他甚至表示与普京“具有许多共同的价值观”[13]。在传统大国之间，尤其是核大国之间发生核战争的危险越来越小的同时，核武器、生物武器、化学武器和导弹等大规模杀伤性武器的扩散以及国际恐怖主义组织掌握和使用大规模杀伤性武器的危险却日益增加。“9·11”事件的发生，最终使美国把大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义，尤其是核恐怖主义作为当前对国际社会和美国国家安全的最大威胁。

随着对威胁认识的变化，美国及其盟国把大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散看作国际安全的最重要事务。老布什在1990年的国家安全战略中说，国际和国内环境的巨大变化给美国的国家安全带来一些不确定性，即美国国家安全面临一系列新的挑战，其中他提到“具有更高命中精度、更大射程和更强摧毁能力的先进常规武器”的扩散将是美国面临的一个极大威胁。[14]

与老布什相比，克林顿对大规模杀伤性武器的扩散有了新的认识，即大规模杀伤性武器扩散更多发生在不稳定的国家或地区，一旦发生冲突，将对美国利益产生重大危害。这种前景引起了美国国会的关心。1993年，国会技术评估办公室就说：“现在正努力开发大规模杀伤性武器的国家大多数都是位于世界上不稳定地区的国家。……不仅未来的战争会导致实际使用大规模杀伤性武器，而且在这些地区部署这样的武器也会进一步增加地区紧张。即使这些武器不投入使用，它们也会给各国之间的关系和国际力量平衡投下阴影。”从国际安全和人类福利角度看，大规模杀伤性武器的扩散产生了真正威胁。而且，在这种全球性后果之外，对美国而言，问题尤为严重，因为“作为全球大国，美国肯定会在盟国和具有关键利益的海外布置力量，它们可能受到拥有大规模杀伤性武器国家的威胁。如果美国需要动用军事力量保卫其利益和原则，美国的武装部队或领土就可能成为大规模杀伤性武器的目标”。不过美国国会评估认为，尽管迫在眉睫的扩散威胁是严重的，但在范围上仍是有限的，因为“在未来10年，没有一个国家能够拥有射程足以到达美国本土的导弹或航行器，也没有一个潜在的敌对国家能在未来10年部署这样的系统。但是，可能有某个国家非常希望对美国的某个城市进行这样的破坏，而不管它是否拥有先进的运载系统，也不管美国是否有个有效的、先进的防御系统”[15]。即使10年后，也只有中国、俄罗斯，可能还有乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯将拥有能威胁美国本土的弹道导弹。[16]但它们显然无意与美国为敌或对抗，也不会轻易使用大规模杀伤性武器。国会的评估结果影响了克林顿政府对大规模杀伤性武器扩散的认识和观点。克林顿政府时期的美国国家安全战略中都把阻止大规模杀伤性武器扩散作为一个主要的政策目标。每个国家安全战略都强调要防止大规模杀伤性武器扩散，在1994年的美国国家安全战略报告中，克林顿指出，冷战的结束从根本上改变了美国的安全要求，过去半个世纪的共产主义扩张这一核心安全挑战已经消失，美国面临的威胁更加多样化，其中“大规模杀伤性武器的扩散对我们的安全形成了重大挑战”[17]。当然，这时，大规模杀伤性武器扩散威胁还远远没有成为美国国家安全事务的优先处理事项。在克林顿政府的第一个和第二个国家安全战略之间，克林顿总统认识到大规模杀伤性武器对美国安全的威胁正越来越大，于是扩展了最初的战略。他在1994年11月制定了关于大规模杀伤性武器的紧急状态法；之后，每年更新。与此同时，极端分子和恐怖组织的威胁也迅速增加。与国家行为者不同，一旦获得大规模杀伤性武器，恐怖组织或恐怖分子就会毫不犹豫地投入使用而根本不考虑其毁灭性后果。世界范围内至少有许多恐怖主义组织表示有兴趣或实际上一直在积极谋求获取核武器、生物武器和化学武器能力。1995年3月20日，日本极端组织“奥姆真理教”在东京地铁投放沙林神经毒气，造成12人死亡，超过5000人受伤。这使美国认识到，如果恐怖分子或极端主义组织或有关国家对美国只进行一次成功的核武器、生物武器或化学武器袭击，其结果也将是灾难性的。即使是言之凿凿的威胁进攻也将极大地削弱美国的安全感，限制美国支持盟国在海外展开行动的能力，并造成极大恐慌[18]。

1996年3月，美国中央情报局局长约翰·多伊奇（John Deutch）在参议院政府事务委员会下设的调查小组委员会做证时说，即使是很少量的核物质也足以对人口稠密的地区产生极大的灾难性效果。而且，由于苏联的解体和地区经济形势的持续恶化，核物质和核技术现在比以往任何时候都更容易被恐怖分子获得。实际上，1994年8月，南非一个储存设施内的130桶浓缩铀废料被盗，这表明，这一问题在任何拥有核物质、核反应堆和核燃料循环设施的国家都可能发生。因此，在1997年的美国国家安全战略中，克林顿政府把大规模杀伤性武器威胁与“地区性或以国家为中心的威胁”及“跨国威胁”一起，并列为美国国家安全面临的三大威胁，并增加了对条约的义务。不仅如此，克林顿政府还认为大规模杀伤性武器是对美国的“最大威胁”。这类威胁来自“反对地区和全球安全努力的歹徒国家，以及具有对未受保护的人民和政府运用核武器、生物武器和化学武器潜力的跨国行为者，如恐怖分子或国际犯罪组织”[19]。1998年的美国国家安全战略继承了上述看法，克林顿明确表示：“大规模杀伤性武器是全球稳定与安全的最大潜在威胁。”由于美国在常规军事领域具有独步天下的优势，美国的潜在敌人，无论是所谓的“流氓国家”，还是恐怖分子，抑或是国际犯罪组织都希望在其他方面有能力威胁美国的关键利益，在许多情况下，这些国家实际上正积极提高它们的进攻性能力，包括努力获得或保有核武器、生物武器或化学武器及其远程运载工具，并使用大规模杀伤性武器对美国、美国的盟国、美国公民和海外驻军实施可怕的打击。[20]据此，美国军方也确定大规模杀伤性武器是未来美国和世界面临的最大安全威胁。1998年，一份给国防部的国家战略研究报告说，在进入21世纪后至少10年时间里，不对称的大规模杀伤性武器将是美国最大的军事威胁。[21]这些威胁会以多种形式出现，包括传统民族国家、跨国恐怖主义和流氓个体。不考虑它们的分类，它们在造成巨大的地区灾难的能力上都有类似特点。随着全球化的进程，新威胁将继续以更快的频率出现。它们将利用全球化所产生的技术和通信上的好处，努力获得战略优势并破坏美国的领导地位。尽管美国现在在经济、技术和军事上仍拥有极大优势，但因某些技术的商业性应用产生了许多地区强国、跨国联盟和其他潜在对手，它们有能力使美国和美国的利益处于危险中。[22]为对这些威胁进行评估并向国会提交有关具体的有助于美国防止大规模杀伤性武器扩散的管理、立法和其他改革的报告，1998年1月，美国政府成立了由参议员约翰·多伊奇任主席的美国政府防止大规模杀伤性武器扩散评估委员会。1999年7月，该委员会提交了报告，报告认为在世界的许多地区，大规模杀伤性武器都对美国公民和军事力量、对美国的盟国以及美国关键的国家利益形成严重威胁。与这些大规模杀伤性武器及其运载系统的扩散进行战斗是美国至关重要的国家安全需要。[23]1999年的美国国家安全战略除强调大规模杀伤性武器等威胁外，也提出了环境和健康等新的威胁。[24]

显然，在美国看来，大规模杀伤性武器扩散及其可能对美国造成的威胁日益严重。一方面，各个核武器国家不断使自己的核武器实现现代化；另一方面，大规模杀伤性武器向无核武器国家或没有导弹生产能力的国家扩散的速度加快。1998年8月，朝鲜发射了经过日本领土上空的三级“大浦洞-1”弹道导弹，这是继1993年5月朝鲜成功进行飞越日本上空的“劳动”弹道导弹实验之后的新实验。而朝鲜在与导弹有关的材料和技术方面对伊朗的出口，为伊朗1998年进行新型导弹试验节省了许多时间。俄罗斯持续的经济衰退使用于制造武器的裂变物质流失的风险增加，核武器、生物武器和化学武器方面的技术、物资或专长从俄罗斯流失，技术人员流失的风险也大大增加，1992～1999年，俄罗斯工厂中用于制造武器的裂变物质有7次被盗。俄罗斯对裂变材料没有一个可信的管理清单目录……许多危险的国家和非国家行为者可能利用俄罗斯的混乱而获得核武器或少量的用于制造核武器的物资。南亚、东亚和中东的核武器、化学武器、生物武器和导弹计划也在不断推进。1998年，印度和巴基斯坦进行了核试验。两个国家都没有可靠的命令、控制和通信能力，也没有早期预警系统。这种脆弱性可能导致发射即预警的态势，不仅进一步加剧了次大陆严重的不稳定，而且使爆发核战争的可能性大大增加了。同时，美国认为，这种竞争还增加了中国和俄罗斯卷入并提供导弹和核援助的可能性。

在东亚和中东，许多国家也试图获得核武器、生物武器和化学武器及其运载系统，这可能激发各国以削弱美国影响和加剧地区军备竞赛的方式加强自己的相对安全。美国认为这种前景对美国国家安全的威胁是真正的和紧迫的，对美国的盟国及其友好国家产生了严重威胁。对此，美国国家情报评估警告说，在未来的10年中，拥有战略大规模杀伤性武器并有能力威胁美国的国家数目将不断增加，这些国家包括俄罗斯、中国、朝鲜，可能还有伊朗和伊拉克。[25]更严重的是，美国的情报表明，除恐怖组织外，古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、朝鲜、苏丹和叙利亚7个支持恐怖主义的国家或其他不友好国家可能会拥有核武器、化学武器或生物武器及其运载系统，或拥有制造它们的能力，或者它们支持恐怖主义。美国认为朝鲜有足够的制造一枚或两枚核武器的材料，而且很可能继续推进其核计划，同时，朝鲜可能利用其作为弹道导弹供应者的角色去获得大规模杀伤性武器材料和部件，尤其是核武器的材料和部件。这些国家中的大多数或者已经拥有或者正在寻求获得大规模杀伤性武器，还有至少12个国家有进攻性化学和/或生物武器计划。管理生物和化学战的技术和因素远没有管理核武器或导弹的技术或因素复杂，而且越来越容易获得，因此扩散的可能性更大。[26]同样，随着国家行为者或非国家行为者用非传统方式运送大规模杀伤性武器能力的增强，来自远程弹道导弹的威胁也会增加。[27]美国国防情报局局长、海军中将托马斯·威尔逊（Thomas R. Wilson）2000年在国会做证时说：“限制扩散的前景是很渺茫的，大规模杀伤性武器对美国领土、利益和力量以及设施的威胁将极大增加。”[28]因此，在2000年的美国国家安全战略中，克林顿总统说：“大规模杀伤性武器是对全球安全与稳定的最大的潜在威胁。先进武器和技术的扩散为‘流氓国家’、恐怖分子和国际犯罪组织提供了对美国、美国的盟国、美国公民和海外驻军进行可怕打击的手段。”[29]2001年，国会研究处的报告说，目前只有核武器、生物武器或化学武器能对美国领土完整构成威胁或对国家造成巨大人员伤亡以及损害。它们是对美国国家安全的最大威胁，随着大规模杀伤性武器的扩散，在未来10年，很可能有更多的国家和组织有能力威胁美国及其盟国[30]。

很明显，美国把来自恐怖主义组织等非国家行为体和传统国家行为者的大规模杀伤性武器袭击都看作严重威胁。

如果说从冷战结束到克林顿任期结束，美国“没有树立明确的主要敌手或首要威胁”[31]，以“9·11”事件为标志，美国开始把大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义，尤其是防范核恐怖主义作为美国面临的最大威胁，把反恐，尤其是防范核恐怖主义作为美国国家安全战略的中心目标和当务之急。

2001年9月11日，恐怖分子胁迫两架大型波音飞机撞向纽约的世界贸易中心和五角大楼，造成3000多人死亡，财产损失更是高达千亿美元。这是自1812年英国入侵以来，美国大陆遭受的第一次大规模袭击，也是1941年珍珠港事件以来美国领土遭受的第二次大规模袭击。美国的政治、经济和军事的标志性建筑同时成为打击目标。在这一袭击中，敌人不是传统的国家敌人，而是恐怖分子，他们的组织不仅是高度秘密的，而且其成员往往愿意通过自杀性袭击来实现目标，他们发动袭击的工具是非常规的。因此，对付传统的国家敌人的手段，如外交和威慑手段根本无法应对恐怖分子的袭击。它造成了美国社会普遍的不安全感，美国人认为美国本土不再是安全的了，即使是大洋也不能保护他们的安全，甚至军队也不能保护他们的安全。这实际上标志着全球安全环境发生了重大而深刻的变化。在美国看来，地区强国和犯罪网络越来越决心获得大规模杀伤性武器及其相关军事技术。因此布什后来说，“9·11”事件后，“我们国家的战略观念发生急剧变化，因为我们现在认识到，大洋不再能保护我们。我们在攻击面前是脆弱的。最糟糕的攻击可能来自这样一些人：他们获得了大规模杀伤性武器，并利用这些武器对付美国人民”[32]。国防部则把大规模杀伤性武器扩散到有关国家与包括恐怖主义在内的各种非传统威胁结合起来。国防部也说：“在世界的每一个角落，美国和盟国都面临着来自扩散的日益增长的威胁和可能使用核武器、生物武器和化学武器及其运载系统的威胁。……在东北亚，朝鲜的核武器、生物武器和化学武器计划威胁了日本、韩国和美国在本地区的利益。在北非和中东，有关涉嫌扩散的国家——伊朗、伊拉克、利比亚和叙利亚——对美国和盟国在该地区利益形成威胁。”[33]“这样一个‘不稳定的弧形地带’从西半球，经过非洲、中东伸展到亚洲，这个地带是各种传统的、非传统的灾难滋生地，它们很快就会出现并成为国家安全威胁。”[34] 国防情报局局长托马斯·威尔逊（Thomas R.Wilson）2002年在国会做证时说：“技术的快速发展正使发达国家的技术越来越脆弱、暴露越来越多。同时，技术和信息的全球化——尤其是有关大规模杀伤性武器和核先进常规武器的技术和信息的全球化——将使小国、组织和个人获得以前仅限于世界主要大国才拥有的破坏性能力。邪恶国家掌握大规模杀伤性技术是我最担心的。”[35]2002年12月11日，美国白宫公布的与大规模杀伤性武器战斗的国家战略也指出：“敌对国家和恐怖分子拥有的大规模杀伤性武器是对美国国家安全的最大挑战。”[36]2003年5月，美国国防部副部长保罗·沃尔福威茨在美国国防大学发表演讲，明确指出，大规模杀伤性武器扩散是美国面临的最大威胁。[37]接着，2004年，总统小布什在美国国防大学发表讲话，声称人类遇到的最大的威胁是用化学武器或生物武器或核武器发动秘密的和突然的袭击，并提出应对大规模杀伤性武器扩散的7条建议。[38]此后，美国政府无数的报告和文件以及有关学者的文章都把大规模杀伤性武器扩散，尤其是核扩散和核恐怖主义作为美国国家安全面临的最严重威胁。如2005年5月31日，在防扩散安全倡议提出和实施2周年的时候，美国国务卿赖斯说，大规模杀伤性武器及其有关材料是国际社会面临的致命威胁。[39]又如，2005年6月，美国与欧盟发表联合宣言，明确表示与恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散进行战斗是我们最大的安全挑战。[40]

很明显，从老布什到小布什，在美国的国家安全战略中，以国家为中心的传统敌人的威胁已经下降，而大规模杀伤性武器扩散所带来的威胁则受到越来越高程度的重视。可以这样说，冷战后，在美国看来，防止大规模杀伤性武器及其运载系统的扩散是美国政府考虑国家安全的一个基本要素。美国认为持续的大规模杀伤性武器扩散是美国国家安全面临的最严重威胁和整个国际社会面临的巨大挑战。所谓“流氓国家”、失败国家或次国家的恐怖主义组织掌握大规模杀伤性武器不仅会威胁美国武装部队、美国的盟国和友好国家，而且会威胁美国本土。拥有大规模杀伤性武器的“流氓国家”还会威胁对美国来说至关重要的地区安全，提高美国为保护这些利益而开展军事行动的风险和代价。而在所谓“流氓国家”大规模杀伤性武器威胁的阴影之下，组织国际联盟保卫这些共同利益也很困难。而地区竞争对手拥有大规模杀伤性武器则会加剧长期冲突和增加冲突的风险。最后，恐怖主义分子对大规模杀伤性武器的兴趣和使用这种武器的可能性正在增加。大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义开始超越包括传统国家行为者在内的其他各种威胁成为美国最主要的关切。