二、防扩散与美国国家安全战略的调整

随着美国对国家安全面临威胁的认知变化，美国逐步开始调整国家安全战略，防扩散在国家安全战略中的地位也发生了变化。

在冷战结束前后，虽然苏联/俄罗斯已不再被看作美国国家安全面临的最主要和最严重威胁，但由于冷战的惯性，美国的国家安全战略仍表现出相当强烈的冷战色彩和冷战思维。1990年，老布什的美国国家安全战略把美国最重要的国家利益概括为：美国作为一个自由、独立国家的继续生存；美国经济的健康发展；维护世界稳定和促进政治自由、人权和民主制度；与盟国良好合作。至于为后来各届政府所高度重视的军备控制和不扩散，该报告仅把它看作一个重要的政治手段，它说：“军备控制是手段而不是目的，是一种旨在提高国家安全的更为广泛的政策的一个重要组成部分。”[41]在1991年的美国国家安全战略报告中，老布什继续了上述政策，把军备控制看作缓和全球紧张局势的重要因素，而军备控制之所以能推行，是因为东西方关系的极大缓和和根本性的变化。[42]

由于扩散威胁的增加和恐怖主义威胁的扩大，克林顿政府的国家安全战略提高了防扩散在国家安全战略中的地位。克林顿政府的四个国家安全战略报告中都强调要防止大规模杀伤性武器扩散，把阻止大规模杀伤性武器扩散作为一个主要政策目标。在1994年的第一个国家安全战略中，克林顿政府把维护美国安全、保持经济繁荣和扩大与促进民主作为美国主要目标。为此目的，它把防扩散和反扩散都作为应对大规模杀伤性武器扩散的方法，具体而言，就是限制核武器和导弹及其运载工具、无限期延长NPT、扩大导弹及其技术控制机制、批准《第二阶段削减战略武器条约》和实行军备控制。因此，防扩散就成为“限制核武器、生物武器和化学武器扩散和限制可以给美国造成直接威胁的战略核力量的一个必要组成部分”[43]。

克林顿总统认识到大规模杀伤性武器对美国安全的威胁正越来越大，反扩散的重要性继续增长，因而连续的政策声明都把这个问题作为国家关注的焦点。他在1994年11月制定了关于大规模杀伤性武器的紧急状态法，此后，每年更新。1996年的国家安全战略报告明确指出，大规模杀伤性武器及其运载工具是对“我们国家和盟国及其他友好国家安全的一个重大威胁。因此，我们战略的一个关键部分就是寻求阻止这些武器的扩散和发展有效的能力来应对这些威胁。我们需要维持强大的战略核力量和实施目前的战略武器协议”。不仅如此，该战略要求把阻止大规模杀伤性武器扩散作为美国一个关键的优先任务，同时把“各国武器计划以及各国在防扩散努力上与我们合作的水平”看作“判断我们双边关系性质的最重要的标准”[44]。

在1997年5月给国会的报告中，克林顿总统强调了美国防止大规模杀伤性武器扩散的全面准备计划。在1997年的国家安全战略中，美国再次把防止大规模杀伤性武器扩散作为与地区和跨国威胁一样的挑战，并增加了对条约的义务，同时，克林顿政府努力推动参议院批准全面禁止核试验条约（CTBT），把批准CTBT作为“一个优先目标”。美国重申，军备控制是一个“重要的塑造工具”，它将“消除美国以后做出更大反应的必要”[45]。参谋长联席会议的国家军事战略也概述了这一防止大规模杀伤性武器扩散的使命，并提出了反大规模杀伤性武器扩散的战略。[46]1997年的四年防务评估报告也要求采取措施应对未来的核武器、生物武器和化学武器的攻击。[47]在1998年的国家安全战略报告中，克林顿进而说：“大规模杀伤性武器是全球稳定与安全的最大的潜在威胁。”[48]克林顿政府的最后一个国家安全战略报告表示，要继续上述努力，报告说，“在限制核武器扩散和减少核战争风险方面我们具有根本性的责任”，为此，美国将“致力于全面禁止核试验条约的生效”。[49]克林顿总统建立的美国21世纪国家安全委员会（The U.S. Commission on National Security 21st Century）在其2001年3月15日的报告中说：“非常规武器的扩散与恐怖主义分子相结合，将结束美国本土在灾难性攻击面前相对无懈可击的状况。在今后1/4世纪中有可能出现直接针对美国领土上的美国公民的袭击。”[50]这一预言不幸而被言中。

以“9·11”事件为标志，防止大规模杀伤性武器扩散和反恐怖主义，尤其是防范核恐怖主义成为美国政府议事日程的重中之重，防扩散在美国国家安全战略中的地位进一步提高。

在新的国家安全战略出台前，2001年9月14日，国会两院授予总统广泛权力，对负责实施“9·11”恐怖袭击的恐怖主义组织领导人进行报复，国会同意，总统可以“使用所有必要的和适当的军事力量，对付他认定的计划、授权、实施或帮助了在2001年9月11日发动恐怖攻击的国家、组织或个人，以及窝藏了这些组织或个人的国家、组织乃至个人”[51]。这事实上是授权总统可对任何被他认定为恐怖主义组织或支持恐怖主义组织或个人的组织或个人或国家开战。不久之后，10月24日，参议院以压倒优势通过爱国者法案，赋予总统新的打击恐怖主义威胁的权力，包括窃听电话、调查银行账户和拦截电子邮件。[52]这表明，为应对恐怖主义威胁，美国甚至可以牺牲其最为珍视的自由权利。

从长期看，美国不可能把恐怖主义一直作为国家安全面临的主要威胁。于是，在反恐怖主义的同时，为更好维护美国国家安全利益，更好应对国家行为者和非国家行为者、传统安全威胁和非传统安全威胁，布什把恐怖主义与美国政府越来越强调的大规模杀伤性武器的危险挂起钩来。布什说：“秘密的恐怖主义分子可以与一个得到大规模杀伤性武器的国家——我称之为邪恶轴心的国家——联系，与一个已经用大规模杀伤性武器毒杀他们自己人民的人联系。”[53]他的国防部部长唐纳德·拉姆斯菲尔德说，恐怖主义小集团可能在不守法的国家的援助下，不久就会获得能够造成灾难性毁灭的核武器、生物武器和化学武器；无法绥靖或威慑这些恐怖主义分子，只有消灭他们。[54]

2001年的四年防务评估报告中指出，在全球化时代，随着技术的高速发展、传播及其在军事领域的应用，核武器、生物武器和化学武器扩散问题日益严重，若为恐怖分子利用，势必对开放的美国带来巨大的威胁。[55]作为布什上任以来的第一份美国国家安全战略报告，即2002年9月的美国国家安全战略报告中明确把“无赖国家”和恐怖分子蓄意谋取大规模杀伤性武器看作美国面临的最严重威胁。报告说：“当核武器、生物武器和化学武器与导弹技术相结合时，即使是弱国和小的组织也能对大国造成巨大的灾难，我们的敌人已经表明他们的这一意图，并一直试图获得这些可怕的武器。他们希望拥有这一能力以讹诈我们或损害我们或我们的朋友，我们将用我们全部力量反对他们。”[56]至于如何应对恐怖主义和扩散威胁，布什总统说：“我们的敌人公开宣布他们正在开发大规模杀伤性武器，而且证据表明他们正决心这样做。美国将不允许这些努力获得成功。……我们将与其他国家进行合作，阻止、遏制我们的敌人努力获得危险的技术，而且，美国将采取行动，在这些威胁还没有完全形成之前就摧毁它们。我们不能通过良好的愿望来保护美国和美国的朋友，我们必须切实做好准备来击败我们敌人的计划。”[57]

2002年12月11日，布什政府专门发布了与大规模杀伤性武器战斗的国家战略。该战略继续把恐怖主义分子和敌对国家获得核武器、生物武器和化学武器等大规模杀伤性武器看作美国国家安全面临的最大挑战。宣布，如果美国遭到大规模杀伤性武器袭击，将使用包括核武器在内的“压倒性力量”进行报复。报告提出了与大规模杀伤性武器战斗的三个支柱：与使用大规模杀伤性武器进行战斗，反扩散；与大规模杀伤性武器扩散进行战斗，加强防扩散；对使用大规模杀伤性武器做出反应，实施后果管理。[58]这是美国首次针对大规模杀伤性武器制定的专项战略，表明今后制止大规模杀伤性武器的扩散和使用将成为美国国家安全战略的重点之一。作为国家安全战略的具体体现，2005年3月的美国国防战略中把打击恐怖主义网络和阻止敌对国家和非国家行为体获得和使用大规模杀伤性武器的能力作为国防战略的重点。

2006年3月，布什总统推出执政以来的第二份美国国家安全战略报告。从总体上看，新的国家安全战略延续了布什政府第一份国家安全战略报告的思路：反恐怖主义依然是美国政府最重要的国家安全关切。布什在报告前言中开宗明义地指出，“美国处在战争之中。这是一份战时的国家安全战略以应对我们面临的严重威胁——被仇恨与谋杀的富有侵略性的意识形态点燃的恐怖主义的兴起”；大规模杀伤性武器的扩散依然是美国国家安全所面临的最大威胁。鉴于大规模杀伤性武器的破坏性，美国尤其担心这些武器落入宗教极端势力手中。因此，新报告列出了伊朗、叙利亚、津巴布韦、白俄罗斯、朝鲜、缅甸、古巴7个所谓“专制国家”，其中伊朗成为当前美国外交面临的最大威胁。[59]作为这一战略的体现，2006年的四年防务评估报告把击败恐怖主义网络以应对非常规挑战、阻止获得和使用大规模杀伤性武器并保卫国土纵深安全以应对灾难性挑战作为最重要的战略任务。[60]

小布什政府时期，防扩散的目标与政策之间出现严重错位，结果，扩散更严重了。奥巴马上台后，开始着手改变这一状况。

奥巴马向来主张提高防扩散在国家安全战略中的地位，2005年，他就要求布什总统把美俄合作防扩散放在优先地位，并就如何应对扩散提出建议。[61]就任总统后，他立即着手提高防扩散地位。在国家战略和政策层面，2010年2月以来陆续公布的核态势评估报告、四年防务评估报告和美国国家安全战略报告都明确把防扩散，尤其是核扩散作为最优先的任务之一。[62]有评论家说不扩散已成为奥巴马政府“外交政策的中心”[63]。在国际上，希拉里·克林顿国务卿则要求各国把防核恐怖主义作为不扩散机制的“第四个支柱”[64]。防扩散在美国政府议事日程上的地位空前提高。

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[1]王斯德、钱洪主编《世界当代史（1945—1991）》，高等教育出版社1993年版，第12页。

[2][美]威廉·富布赖特：《跛足巨人》，伍协力译，上海人民出版社1976年版，第21～22页。

[3]杨生茂：《美国外交政策史（1775～1989）》，人民出版社1991年版，第449页。

[4]Arthur M. Schlesinger， Jr.， The Dynamics of World Power： A Documentary History of U.S.Foreign Policy， New York，Vol.2， 1973， pp.268-304.

[5][美]约翰·加迪斯：《遏制战略：战后美国国家安全政策评析》，时殷弘等译，世界知识出版社2005年版，第18页。

[6]The White House， National Security Strategy of the United States， August 1991， p.6.

[7]The White House， A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， July 1994， pp.1-5.

[8]Tom Friedman， The World Is Flat： A Brief History of the 21st Century， Farrar Straus and Giroux， 2005， pp.10-11.

[9]Robbie Robertson， The Three Waves of Globalization： A History of Global Consciousness， Zed Press， 2003，p.4.

[10]Kenneth Juster， Under Secretary of Commerce for Export Administration，“Speech on Globalization， National Security and Export Controls，”10 December 2001； http：//.bxa.dac.gov/press/Archive 2001.html.

[11]The White House，National Security Strategy of the United States， August 1991，pp.6-8.

[12]Dick Cheney， Annual Report to the President and the Congress， March 1992.

[13]Press Conference by President Bush and Russian Federation President Putin， http：//www.whitehouse.gov/news/releases/2001/06/20010618.html.

[14]The White House， National Security Strategy of the United States， March 1990，pp.5-8.

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[16]Row M. GateS，Director of Central Intelligence， before the Senate Governmental Affairs Committee，15 January 1992.

[17]The White House， A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， July 1994， p.i.

[18]Report of the Commission to Assess the Organization of the Federal Government to Combat the Proliferation of Weapons of Mass Destruction， Combating Proliferation of Weapons of Mass Destruction，14 July 1999，p.1.

[19]The White House， A National Security Strategy for a New Century， May 1997， p.5.

[20]The White House， A National Security Strategy for a New Century， Washington D.C： U.S. Government Printing Office， October 1998，p.6.

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[23]Commission to Assess the Organization of the Federal Government to Combat the Proliferation of Weapons of Mass Destruction， Combating Proliferation of Weapons of Mass Destruction， Commission Report， July 1999，p.1.

[24]The White House， A National Security Strategy for a New Century， December 1999， p.3.

[25]Nonproliferation Center， Director of Central Intelligence， Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions， 1 January Through 30 June 2000， http：//www.cia.gov/publications/gian/bian_feb_2001.html.

[26]Larry Lynn， Forecasting Critical Military and Commercial Technologies： Potential Long-term Challenges for Export Controls， Working Paper No.5， Study Group on Enhancing Multilateral Export Controls for US National Security，Washington D.C： Henry L. Stimson Center/CSIS.

[27]Testimony of Robert Walpole， National Intelligence Officer for Strategic and Nuclear Programs， before the Senate Subcommittee of International Security， Proliferation， and Federal Service， February 2000， http：//www.cia.gov/public_affairs/speeches/nio_speech_020900.html；the Executive Summary of the Rumsfeld Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States， July 1998， http：//fedbbs.access.gpo.gov/gpo_bbs/cia/bmt.htm.

[28]Vice Admiral Thomas R. Wilson， Director， Defense Intelligence Agency， Military Threats and Security Challenges Through 2015， Statement before the Senate Select Committee on Intelligence， February 2， 2000，p.10.

[29]The White House， A National Security Strategy for a New Century，5 January 2000， p.6.

[30]RL30699， CRS Report for Congress， Nuclear， Biological， and Chemical Weapons and Missiles： The Current Situation and Trends.5 January 2001. DNSA， WM00575.

[31]王缉思等主编《冷战后的美国外交（1989—2000）》，时事出版社2008年版，第2页。

[32]President Bush Meets with Prime Minister Blair， http：//www.whitehouse.gov/news/releases/2003/01/20030131-23.html.

[33]Office of the Scretary of Defense， Proliferation： Threat and Response， January 2001.

[34]U.S. Chairman of the Joint Chiefs. National Military Strategy of the United States of America，2004（Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， 2004），p.5.

[35]Vice Admiral Thomas R. Wilson， Director， Defense Intelligence Agency， Statement for the Record， Global Threats and Security Challenges， the Senate Select Committee on Intelligence，6 February 2002，pp.10-11.

[36]U.S. Chairman of the Joint Chiefs. National Military Strategy of the United States of America，2004（Washington， D.C.： U.S. Government Printing Office， 2004）， p.5.

[37]Remarks by Deputy Secretary of Defense Paul D.Wolfowitz National Defense University， Washington， D.C.，13 May 2003.

[38]Remarks by President George W. Bush on Proliferation National Defense University，Washington D.C.，11 February 2004.

[39]Non-Proliferation： U.S. Seeks to Expand Non-Proliferation Cooperation，Foreign Policy Bulletin， Spring，2006，pp.109-114.

[40]Joint Declaration by the United States and the European Union，20 June 2005.

[41]The White House， National Security Strategy of the United States， March，1990，pp.2-16.

[42]The White House， National Security Strategy of the United States， August 1991，p.14.

[43]The White House， A National Security Strategy Of Engagement And Enlargement， July 1994， p.11.

[44]The White House， A National Security Strategy Of Engagement And Enlargement， February 1996， p.19.

[45]The White House， A National Security Strategy For A New Century， May 1997，pp.7-8.

[46]Joint Chiefs of Staff， National Military Strategy of the United States of America （Washington D.C.： Government Printing Office， 1997）， p.26.

[47]Office of the Secretary of Defense， Annual Report to the President and Congress （Washington D.C.： Government Printing Office， 2000），p.19.

[48]The White House， A National Security Strategy for a New Century， Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， October 1998，p.4

[49]The White House， A National Security Strategy For A Globe Age， December 2000，p.13.

[50]John L. Gaddis， Surprise， Security and the American Experience，pp.73-74.

[51]Authorizing Use of Military Force in Response to Terrorist Attacks， http：//thomas.loc.gov/

[52]USA Patriot Act， http：//www.epic.org/privacy/terrorism/hr3162.html.

[53]Bill Adler，The Quotable George W.Bush， Kansas City， Andrews McMeel Publishing， 2004，pp.52-53.

[54]G. John Ikenberry， American Imperial Ambition， Foreign Affairs， Vol.81， No.5， September/October 2002.

[55]US Defense Department， Quadrennial Defense Review Report，30 September 2001.

[56]The White House，The National Security Strategy of the United States of America， September 2002，pp.13-16.

[57]The White House， The National Security Strategy of the United States of America， September 2002.

[58]National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction， December 2002， p.2.

[59]The White House， The National Security Strategy of the United States， March 2006.

[60]DOD， Quadrennial Defense Review Report， 6 February 2006.

[61]American's Nuclear Non-Proliferation Policy， http：//obamaspeeches.com/017-America-Nuclear-Non-Proliferation-Policy-Remarks-Obama-Speech.htm.

[62]Department of Defense， Quadrennial Defense Review Report， February 2010，p.34；The White House， The National Security Strategy of the United States of America， May 2010，p.23；U.S.Department of Defense， Nuclear Posture Review Report， April 2010，p.11.

[63]Laura Rozen， Amid Crises， Obama Builds Nonproliferation Team， Foreign Policy，8 June 2009.

[64]Hillary Rodham Clinton， The Next Steps on Nonproliferation Foreign Policy， Foreign Policy，6 May 2010.