第一节 明代的科道监察体系

明初，以朱元璋为首的统治集团高度重视监察制度建设，早在秉政之初即设从一品的御史台，又有监察御史、译事、引进使等职。[6]这是明代重视监察制度的重要开始。明初建立的监察制度又历几朝的发展，经过不断的改进和完善，逐渐形成了包括以十三道监察御史为主体的都察院监察系统和以给事中为代表的六科监察体系，是明代政治制度的有机组成部分，为历朝统治的有序运行发挥了积极的作用。

一 都察院监察系统

都察院是明代最高监察机关，设于洪武十五年（1382年）十二月。[7]此前，设于吴元年（1367年）的御史台为最高监察机构，下设左右御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍御史、殿中侍御史等职。御史台在明初国家政治体系中有明确的分工，“三大府总天下之政，中书政之本，都督府掌军旅，御史台纠正百司。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任实为清要”[8]。三分政治而有其一，足见监察制度在明初政治体制中的重要地位。洪武九年（1376年），罢侍御史、治书侍御史、殿中侍御史，洪武十三年（1380年）改御史台为正二品，旋罢之，于洪武十五年（1382年）十二月，设都察院。初时，都察院为正七品，设监察都御史八人，洪武十六年（1383年）升正三品，设司务；洪武十七年（1384年），升正二品，定设都御史、副都御史、佥都御史各左右一人。[9]以朱元璋的说法，都察院“职英俊、禄忠良，以为耳目之寄，今御史设员既多必定一员守院内，则承号令发布于四方，纳四方之来文，以达朕听”[10]。因此，都察院是直接对皇帝负责的御用监察机构，其监察范围极其宽泛，“惟所见闻，不系职司，皆得纠察焉”[11]。都察院以左右都御史为堂上官，职在纠劾百司、辨明冤枉、提督各道，综理院务。其监察职责最为重要，“凡大臣奸邪，小人构党，作威福乱政者劾；凡百官畏茸贪冒坏官纪者劾；凡学术不正，上书陈言，变乱成宪，希进用者劾。而朝觐考察，都御史同天官台司贤否黜陟之。断大狱重囚，会鞫于外朝，或奉旨同刑部、大理寺谳平之”[12]。也就是说，纠劾百官、朝觐考察、断大狱重囚是其监察职责最核心的三个方面，注重对官吏、政事及司法等的考察与监督，对上的谏诤职能相应被削弱。这在监察制度史上是一个积极转变，其充分强调对臣僚和政治、经济、军事、司法事务的监督，既有利于加强君主专制集权，又能为明代国家政权机关的运行效率提供外在保障。

都察院之下分若干道。洪武十五年（1382年），初设浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西十二道监察御史，职正九品，洪武十七年（1384年）升为正七品，洪武十九年（1386年）取消北平道（中改北京道），增加贵州、云南、交趾道，宣德十年（1435年）定为十三道，监察御史定员一百一十人。[13]洪武十五年（1382年）九月，铸监察御史印，文曰：“绳愆纠谬。”[14]每道铸印二颗，其一由守院御史掌管，每道御史分巡印藏于内府，有事则受印出巡，复命则缴回。洪武二十三年（1390年）八月，随着各差御史出巡任务越来越多，副都御史袁泰提出各道印篆相似，为避免混同，同时为满足各差御史数量增加的需求，明廷乃命改其印制。铸守院印十三颗，分署各道名称，如浙江道曰“浙江道监察御史”，余道并同。其巡按印则曰“巡按浙江监察御史”印，余亦如之。其中浙江、江西、直隶等地府州县事务繁剧，每道置印十颗，其他置印均为五颗。[15]此次改铸监察御史印具有重要意义。一方面，所铸监察御史印数比原数明显增加，解决了明廷派差需求不断增加的问题；另一方面，将巡按御史印独立铸造，使之明显区别于他差御史，这表明巡按御史在诸差中的作用和地位日益凸显，同时也是御史巡按制度进一步成熟的重要标志。都察院体系的不断完善对明代监察制度建设，尤其是进一步加强对地方的监督，强化中央集权具有重要意义，对明代地方统治产生了多方面的影响。

十三道监察御史总的职掌是，“各理本布政司及带管内府监局，在京各衙门、直隶府州卫所刑名等事”[16]。各道监察御史与所在布政司相对应，分工监察驻京衙门和中央直属机关、天下卫所，都察院亦属其监察范围。地方大致包括各布政司及分布于境内的王府衙门，中央直属的各都司、行都司、行太仆寺、苑马寺、盐运、市舶、宣慰、长官等司。其带管驻京衙门、天下卫所详列如表1-1所示。

除以上分工之外，河南道还“独专诸内外考察”[17]，在诸道中处于领导地位，最为显要。除处理上述固定监察事务外，监察御史还承担相应的差遣任务，有内差、外差和大、中、小差之分，内差包括两京刷卷，巡视京营，监临乡试、会试及武举考试，巡光禄寺、仓场、内库、皇城、五城等；外差则有巡按、清军、提督学校、巡盐、茶马、巡关、屯田等项，这些差遣又根据任务的重要程度划分为大、中、小三等。其中巡按为大差，在监察御史承担的各项差遣中最为重要，也是明廷对地方实施监察的重要手段之一。

十三道监察御史与都察院之间的关系颇为微妙，史称“六部属官，皆书其部；惟御史，则书其道，而不系于都察院”[18]，其意在使各御史与都察院左、右都御史间“得相纠察”[19]。也就是说，监察御史虽为都察院下属，但并不完全受都御史节制，有相当大的独立性，其中河南道兼管都察院，各道御史并可纠劾左、右都御史的不职行为。当然，这更大程度上只是一种理想的制度设计，在实践中并未见可行。

纵观有明一代，监察御史对都御史尤其是都察院堂上官的纠劾微乎其微，都察院却可以从很多方面对监察御史进行制约。首先，都察院是监察御史的上级管理机关。御史任职由“吏部、都察院协同注拟”[20]，升迁也需经都察院同意，“起官，必都察院咨取”[21]；御史出差须由都察院点差，“凡点差御史分巡并追问审理等事，都察院具事目请旨点差”[22]，御史回道考察也由都察院负责，左右都御史掌风纪，“以宪纲督监察御史，凡监察御史出巡复命，核其称职不称职，闻上”[23]。史载，成化十年（1474年）三月，“起致仕右都御史林聪掌南京都察院事，先是为都察院者务制十三道，遇事规避无所言，以悦权幸，士论殊不直之，及聪掌院事，诸御史时有所弹劾，当事者厌之，谓聪不能钤其属，聪曰己不能言，而又遏人使不言，非聪所能也”[24]。从“当事者厌之，谓聪不能钤其属”的记述中可以看出，大家对林聪没有对其下属巡按御史进行约束的抱怨说明，都御史有约束御史的责任和权力。都察院还可以通过考察以左右监察御史的仕途乃至命运，如宣德四年（1429年）二月，南副都御史邵玘考御史沈善等十三人，并加黜降；[25]景泰六年（1455年）八月，左都萧维祯考察诸御史，降职十二人。[26]这种考黜的结果，势必会大大影响和制约监察御史对上级都察院诸都御史的纠劾（否则其履行监察职责的成本会远远高于常人预期），这是有明一代御史较少纠劾都察院堂上官（不包括挂衔巡抚、总督都御史）的主要原因之一，是明代官僚政治不可回避的现实课题。

其次，都察院还是监察御史行事的统一组织机关。中央诸职能部门如需交办御史尤其巡按御史办理诸事，要咨都察院转行，特别是监察、司法事项一般无权径交御史承办。如成化十二年（1476年）十二月，户科左给事中张海等查盘辽东边粮回京，“劾其管粮并巡抚等官，罪皆当治”。户部复议，提出“原经管粮参政陈俨，参议尹淳，副使陈相，佥事张珩宜行都察院转行巡按御史提问”[27]。兵部尚书马文升在《处置驿递过关米粮疏》中称：“巡按直隶监察御史冯允中题内一件处置驿递过关米粮……本部移咨都察院转行各该巡抚都御史并巡按、巡河御史……”[28]嘉靖三十七年（1558年）十一月，明世宗谕称，“三法司治刑为职，当思矜恤。都察院通行天下抚按申饬有司，各改前愆惟公惟慎，尽心听谳，民以不冤……”[29]由此可见，御史虽不必对都御史负责，但具体事务又离不开都察院的协调或转达，从职能部门到都察院，再到巡按监察御史，形成一个有序的组织体系，这有利于事权的集中统一，避免混乱无序。

最后，都察院还要对监察御史行过事项进行复核、审查，对不妥之处进行驳正。按相关规定，“凡监察御史行过文卷从都察院磨勘……如有迟错即便举正，中间果有枉问事理，应请旨具实奏闻”[30]。如嘉靖十三年（1534年）三月，都御史王廷相驳正河南巡按御史关于原任浙江衢州知府王萃“当冠带闲住”的奏议，得到朝廷认可。[31]又如明人陈洪谟《治世余闻》记载了这样一个故事，“左都御史戴珊当考察，时吏部只欲凭巡按御史考语黜退，公不从。吏部曰：‘如是我不担怨。’公不然，私谓张考功志淳曰：‘果欲如此，吾与子先将御史考核，从其贤者斯可。不可如贵堂上，一概从之。’由是果有所得。公可谓至公无私者矣。予闻之张南园云。”[32]足见，都察院并非无权干涉御史奏事。明廷对都察院改正监察御史所行事务有明确的规定：“凡监察御史、按察司官巡历去处，所问公事有拟断不当者，都察院、按察司总司随即改正，当该吏典罪之如律，仍将原问御史及分司官拟断不当事理具奏，得旨方许取问。”[33]此外，在司法领域，“宣德以后，巡按成为初审机关，都察院则成为复核机关。巡按御史所审理者多为职官犯罪案件，申报都察院复核者亦多为职官犯罪案件”[34]。这有事实依据，如正德二年（1507年）二月，“万全卫纳粟都指挥佥事倪镇坐守备不设，下巡按御史逮问，拟谪戍。都察院复奏，镇部下有斩获功，且失事不多，乃令赎杖还职”[35]。

综上所述，无论在行政还是在司法等领域，均能体现出都察院是监察（巡按）御史的上级主管机关，负责组织和分配给监察御史（巡按）承办事务，即便御史封章奏劾，其所涉及的具体事务，皇帝一般也多交由都察院或六部、法司议复，从而可使都察院掌控或左右御史所行事务的最终结果。因此，“监察御史在发挥其职能时却是不受都察院控制的”[36]说法并不见得妥帖，尤其是事关监察、司法事项，御史行事不可避免地要与都察院发生关系，并在较大程度上受其制约。当然，这种制约不是直接干预，而是更多的体现为一种间接和单向的影响，主要有三种表现形式：御史奏皇帝事转都察院议复再下御史；由六部、法司咨都察院转御史执行；地方司法案件由御史初审，都察院复审，皇帝终审。

二 “六科”监察系统

“六科”指六科给事中。给事中制度在我国历史上由来已久，秦汉以后历代皆设。有明统治者对给事中亦高度重视，“国家毗倚甚重”[37]，朱元璋于吴元年（1367年）“置给事中”[38]。建立明王朝后，给事中制度建置又经历了一个不断调适的过程。洪武初，统设给事中。[39]洪武六年（1373年）正月，置六科给事中，“掌参驳纠劾之事”[40]。这是给事中分六科之始，设给事中十二人，秩正七品，每科二人。洪武二十二年（1389年），改给事中为源士，增至八十一人，又改元士，不久又复为给事中。[41]洪武二十四年（1391年），重新更定给事中建置，增设都给事中，“吏、户、礼、兵、刑、工科各都给事中一人，左、右给事中各一人，给事中吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，盖随事繁简而设员也”[42]。经过改制后，都给事中正八品，左、右给事中从八品，给事中正九品。

初时给事中隶中书省管辖，后随着明初政治改革的逐渐推进而几经变更。洪武十年（1377年）隶通政司，[43]洪武十三年（1380年）在明廷废中书省，罢丞相，分相权于六部的大背景下，监察制度也在大胆尝试，朱元璋仿照宋代之制设立谏院。[44]谏院置左、右司谏各一人，正七品，左、右正言各二人，从七品。[45]谏院的设立，从功能角度而言，使明代给事中逐渐成为独立的中央机构，也更加突出其谏诤职责，地位进一步提升。建文中，改都给事正七品，给事中从七品，废左、右给事中，又增设拾遗、补阙二职。永乐秉权后，又复洪武旧制。[46]此后，明代给事中建置相仍，至明末亦大致如此。

六科给事中职责于洪武二十四年（1391年）改制时，已经明确，“六科掌侍从、规谏、补阙、拾遗，分察六部之事，而纠其弊误。凡臣民题奏下，读而署之，驳正其违失；凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而硕之，有失执奏封还；凡百司官非其人，政失其理，露章班勃或封一章奏幼；凡日朔，六科轮人侍殿廷左右，执笔记旨；凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞠，掌科预焉；凡旨下，东科类吏科，西科类兵科，日早朝进揭帖；凡诸司题奏，日附科籍，五日一销注粟稽缓；朝参门籍，六科流掌焉；内官传旨下，补奏得旨，而后实行之”[47]。永乐时，“上谕六科，令查奏牍，恐发落有失中者，悉改之，通奏改之恐失信于下。上曰，但欲得当，何惮于改？至是，因此申谕之”[48]。可见，给事中职在通过对明廷上下办公文书进行审查，查漏补缺，驳正错误，减少或避免失误，以保证行政运作的有序和规范，“实兼前代谏议、补阙、拾遗之职也”[49]。宣德二年（1427年），明廷所颁布为政官箴，是给事中制度进一步完善之后所制定的为政准则，或许更能使我们对给事中的职掌有一个较为形象和全面的认识，兹录于下：

国家建官，内外有制，给事之臣，密迩廷陛。爰准六典，分科置员，各司其务，有简有繁。命令之出，于汝度之。考其得失，举其愆庆，釐定欺弊，以赞予治。敬共朝夕，无纵以逸，无易以忽，必毖以密。达乎大体，由乎至公，惟汝之贤，光奋于庸。怙威以骋，不率正道，汝之不贤，辜亦自造。自昔迩臣，左右承弼，正人是资，邪佞必斥。其笃念哉，毋苟充位，往端乃志，以懋乃事。[50]

给事中对内外章奏、诏旨发现纰漏或错误均可封驳，“凡制敕宣行，大事复奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”[51]。凡内廷下达诏旨，“必先下某科抄出送部，事有不可，科臣抄参过部，部即据参停寝，或据参奏复”[52]。给事中之拾遗、参驳，对于及时矫正错讹，保证行文规范，减少行政失误有积极意义。同时，也为日后总结为政得失保存证据，并作为考察官员或进行褒扬、举劾的依据。当然，这种拾遗、补阙侧重于对公文行文的文字方面，主要是从行政规范角度出发，只有涉及重大决策时才具有更深层意义。

作为皇帝近侍之臣，谏诤言事又是给事中的重要职责，“拾遗补过，近侍之职”，“自今事之丛脞者，尔等当悉记之，以备顾问。所行有未合理，亦当直谏”，“勿有所顾避”[53]。一旦发现朝政有不当之处，给事中可提出不同意见，“各科或单疏专达，或公疏联署奏闻”[54]。给事中以其近侍身份，通过言事职能，对相关政令提出自己的反对意见或修正建议，从而影响政府行政决策，减少决策中的失误，这也是明廷设立六科的根本目的所在。

给事中还可通过举劾官员得失发挥监察作用。一是对选官过程中存在的问题，提出举劾意见，“凡吏部推升官员”，“若将才力不及”者“朦胧奏升有司”，吏科劾奏；“凡内外衙门及巡抚、巡按等官，保举官员未当”，以及“滥保市恩者，俱听本科参出，请旨究处”[55]。这对保证所选官员的质量和选举过程中的公平公正性，从入口控制官僚队伍的素质有积极意义，从而在一定程度上影响明代吏治的澄清与否。二是对官员的为政行为监督。如发现政府官员的不职、不法行为，给事中有责任劾奏，“凡两京大臣方面等官，有不职者”“有不公不法等事”“俱得劾奏”，“假以陈言希进，市恩报怨及纷旧法者，参驳究治”[56]。三是给事中还在官员的考察中发挥作用，当外官三年、京官六年考察之际，“大臣自陈，去留既定，而居官有遗行者，给事、御史纠劾，谓之拾遗。拾遗所攻击，无获免者”。官员往往“以挂察典为终身之玷”[57]。给事中对两京和地方官员通过不时举劾及定期考察发挥作用，对纠举官员不职，提高官员素质和为政水平，举劾不法行为，肃清官僚队伍，纠正和减少为政失误，都有不可或缺的重要意义。

总之，“六科”有明确职掌和完整的运作体系，直接对皇帝负责，既独立于都察院之外，又与都察院有相互监察之责。清代黄汝成曾对此做出这样的评价，六科给事中“掌封驳之任，旨必下科，其有不便，给事中驳正到部，谓之科参，六部之官，无敢抗科参而自行者，故给事中之品卑而权特重。万历之时九重渊默，泰昌以后国论纷纷，而维持禁止，往往赖科参之力”[58]。因此，在明代政府运行中，“六科”的拾遗、补阙和参驳非常关键，对规范政府行政行为，提高官员为政、决策水平均有积极作用。

三 “都察院”和“六科”的关系

明代已经进入我国传统社会发展的最后阶段，君主专制集权的高度发展和古代官僚政治制度的进一步完善对监察制度提出了更高的要求。以明太祖朱元璋为代表的统治集团，在总结和继承前代统治经验的基础上，根据明代发展的实际需要，制定并完善了一整套相辅相成、分工明确的监察系统。这套系统的主干由都察院和六科两部分组成，基本适应明代政治社会发展的需要，为维护明代统治秩序，提高官员为政和决策水平做出了积极贡献。因此，在明代政治制度发展史上具有特殊地位，并为后世监察制度的进一步成熟提供了有益借鉴。

总体而言，明代都察院监察系统和六科监察系统的关系体现在如下两个方面：

（一）“都察院”和“六科”既相互独立，又相互监察

明代拥有两套相互独立的监察体系，互不统属，各自对皇帝负责，相互之间又可实施监督，可有效加大监控效果，较之政出一孔的监察制度，可使最高统治者更好地掌控局面，这也是明代监察体系的突出特征。“御史对官吏有纠劾之责，以防有司之奸邪；给事中对六部负纠举之任，以防政府之失职。二者不相统属而表里为用，此有明一代监察制度尤具特色者”[59]。二者之间相互行使监察之责，最终统一于共同为维护皇权统治服务。在这个前提下，其冲突与斗争并不会威胁或削弱最终的监察实效，反而最终有益于增强监察效果。此外，在都察院监察系统之下，十三道监察御史与都察院的关系十分微妙，二者既有很强的统属关系，又是相对独立的存在，诚如方志远先生所言：“都察院还有一个与户部、刑部一样分道设置的十三道监察御史系统，这个系统可以独立发挥作用，其影响也远非户、刑二部的十三道清吏司可比。至于各地的‘巡按监察御史’，虽然仅为正七品京官，却有‘代天子巡狩’的职责，不仅地方的都、布、按三司及府县、卫所，乃至巡按和镇守总兵、镇守中官及全体民众，都在其纠举的范围之内。”[60]这种巧妙设计将最终的掌控权集中于皇帝手中，可避免或大大减少中间环节的阻力，这是明代监察制度设计上极为高明之处。

（二）“都察院”和“六科”各有侧重

都察院系统侧重横向的监察，即全方位和全面的监察，尤其是巡按监察御史的监察活动涉及地方政治、经济、军事、社会的所有层面，也就是说，属地范围内所发生的一切军政事务和事件均属其监察对象，这是都察院监察的重要特点。“六科”除可备皇帝顾问外，侧重纵向的监察，即针对相应的职能部门诸如吏政、民政、军政、司法等实施对口监察，而且其基本职掌并不如监察御史那样广泛，其监察的出发点更加侧重通过“补阙”“拾遗”来完成，并不具备直接执行处罚的权限，积极“谏诤”是其履行监察职责的基本方式。

虽然明代监察制度已经发展到相当成熟的程度，但任何一种制度都不可能尽善尽美，其本身必然存在不合理之处，这会使其实施效果大打折扣。就明代监察制度而言，笔者认为其最致命的弱点，就是监察涉及的层面过于繁复，无孔不入的监察反而会在很多情况下成为制约政治发展的因素，从而不可避免走向历史的反面。而且，在明代中后期社会政治不断败坏的背景下，企图靠监察制度来维持统治秩序又是不现实的，大有治标不治本之嫌。何况，随着明代社会的发展，监察制度本身也不断出现各种各样的问题，纪昀的论述或许更能说明这一点：

明太祖改御史台为都察院，并唐宋三院御史为一，广置言官。原欲责其随时献替，乃仁宣以后台纲日弛，往往借端聚讼，逞臆沽名，而一二大臣又或援引私人，藉为牙爪，朋党之渐已开；及神宗失德，厌其譁嚣，一切留中不下，诸臣明知封章之不复进御，更肆诪张，遇事生风竟以把持朝局为得计。其始则争并、争挺击，举国若狂，犹曰：讬词忠爱。继而争京察、争考选，则全主于引同恶而排异己。于是有齐，楚，浙党三方鼎峙之目相与齮龁，正人挟制阁部，爱憎噂沓，日起戈矛。神宗既黑白不分，惟台章所攻其人即自引去，诸臣益得恣行己意，吏问亦畏其恐喝悉视指撝盘踞日深，党祸日炽。驯至魏阉擅政，其中宵人败类方且列名彪虎助之，搏击清流剥伤元气，不旋踵而明杜已墟口舌之痾，实其亡征之先见者也。[61]

由以上论述可见，监察制度作为明代政治制度体系的一个组成部分，是为适应明代政治发展的需要而出现的，必然也会随着明代社会的颓废而式微，它没有也不可能最终成为挽救明代统治的良药。